II SA/Ke 682/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 listopada 2022 r. znak: SKO.GN/70/5110/189/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz skarżącego R. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 682/22 Uzasadnienie Postanowieniem z 10 listopada 2022 r., znak: SKO.GN-70/5110/189/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia R. M. na postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w Starachowicach z 2 sierpnia 2022 r. znak: DSL.430.P.20.2020.JT w przedmiocie zwrotu wnioskodawcy pisma, z uwagi na wniesienie do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 7 lipca 2022 r. (data nadania) skierowanym do Starosty Starachowickiego R. M. zwrócił się: "o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie poświadczenia nieprawdy w dniu 28 marca znak: PD.426.34.2022.JT i inne przez dyr. ZDP w Starachowicach [...] w przedmiocie budowy ogrodzenia działki nr ew. [...], która rzekomo nie istnieje w msc. T., gmina P....". W ww. piśmie R.M. oświadczył, że oczekuje od Starosty Starachowickiego podjęcia konkretnych kroków prawnych w celu usunięcia z pełnionej funkcji dyr. [...]. Do wniosku zostały dołączone kserokopie pism kierowanych przez niego do różnych instytucji. W związku ze złożonym wnioskiem, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Starachowicach działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. wydał opisane na wstępie postanowienie, zwracając pismo z lipca 2022 r. i jednocześnie pouczając stronę o terminie i przysługującym uprawnieniu do wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. W uzasadnieniu podniesiono, że żądanie o treści wskazanej przez Wnioskodawcę nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego względu nie ma również podstaw do ustalenia, jaki organ administracji jest właściwy do jej rozpoznania i rozpatrzenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. M. podnosił, że zaskarża postanowienie w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego budowy ogrodzenia działki nr ew. [...], która rzekomo nie istnieje. Zdaniem strony, "wniosek skierowany do Starosty Starachowickiego dotyczył usunięcia ze stanowiska autora pisma z dnia 28 marca 2022 r. jako osoby niekompetentnej oraz jako organu niewłaściwego w sprawie..." Z zażalenia wynika, że ww. nie zgadza się ze stanowiskiem ZDP w Starachowicach w sprawie dot. budowy ogrodzenia działki nr ew. [...], które zostało przedstawione w oparciu o postanowienie Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach Rejon w Staszowie z 8.03.2022r. tj. "tożsamo powielonej nieprawdziwej sprawy dot. uzgodnienia granic pasa drogowego i granic działki oznaczonej jako nr ew. [...], która nie istnieje w msc. T., gmina P. w ciągu drogi publicznej o nr [...] oraz drogi gminnej nr [...] pn. T. – R., z którą graniczy działka nr [...] od strony wschodniej na odcinku 83,60 mb." Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przytoczyło brzmienie art. 134 K.p.a. i stwierdziło, że zażalenie jest niedopuszczalne z tego powodu, że zostało wniesione od aktu, który nie jest postanowieniem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy przeprowadził wywód na temat kompetencji organów Powiatu w konkluzji podkreślając, że Zarząd Drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Zaskarżone zażaleniem postanowienie zostało wydane przez Zarząd Dróg Powiatowych w Starachowicach, a podpisane przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Starachowicach i nie wskazuje, aby było wydane z upoważnienia jakiegokolwiek organu administracji czy to zarządu powiatu czy to starosty. Ponadto, udzielone przez Zarząd Powiatu w Starachowicach upoważnienie dla [...] - Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Starachowicach obejmuje upoważnienie do składania oświadczeń woli, związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu realizowanej przez Zarząd Dróg Powiatowych, nie obejmuje zaś upoważnienia do wydania aktów w imieniu Zarządu Powiatu w Starachowicach. Zdaniem Kolegium, w świetle dokonanych ustaleń nie można uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ administracji, o którym stanowi art. 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji nie jest postanowieniem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo Kolegium zawarło wskazówki dotyczące postępowania wyjaśniającego organu w sytuacji wątpliwości co do treści żądania i ewentualnego zakwalifikowania wniosku składającego zażalenie jako skargi na pracownika. W skardze do tut. Sądu R. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 10 listopada 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania innemu organowi właściwemu w celu podjęcia decyzji ostatecznej. W ocenie autora skargi organami wyższego rzędu, kompetentnymi w sprawach realizacji budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] zlokalizowanej w miejscowości T., Gmina P. są Wojewoda Świętokrzyski oraz Starosta Starachowicki, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozstrzygania powyższej kwestii. W piśmie procesowym z 22 stycznia 2023 r. skarżący nie wyraził zgody na skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, domagając się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Na wstępie podnieść należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postepowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 K.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W postępowaniu zażaleniowym przepis art. 144 K.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania, co oznacza, że w drodze postanowienia organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność zażalenia. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, albowiem skargą objęto postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia dotyczącego zwrotu podania wniesionego do organu niewłaściwego. Formę postanowienia dla tego typu rozstrzygnięcia jak już wyżej podniesiono, przewiduje art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., a ustawodawca określił, że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przymiot ostateczności mają postanowienia kończące postępowanie. Nie ma zatem wątpliwości, że zarówno przedmiot jak i forma postanowienia kwalifikowały sprawę do kategorii o jakich mowa w art. 119 pkt 3 Ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu 119 pkt 3 Ppsa, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). Z tych względów zawarty w piśmie procesowym z 22 stycznia 2023 r wniosek skarżącego o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Starachowicach z 2 sierpnia 2022 r. nie jest postanowieniem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem zostało wydane przez podmiot, który nie posiada kompetencji do wydawania aktów administracyjnych w imieniu Zarządu Powiatu w Starachowicach i nie jest organem w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji takiego stwierdzenia Kolegium uznało, że na tak wydane postanowienie, niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia. Na gruncie analizowanej sprawy, z takim poglądem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 124 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite stanowisko, że w przypadku naruszeń formy prawnej jako minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ (por. motywy wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPIKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Regułę tę należy odnieść per analogiam do postanowień, skoro w myśl art. 124 § 1 K.p.a. takie składniki również wymieniono, jako obligatoryjne elementy postanowienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w formie procesowej zaskarżone do Kolegium postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Starachowicach z 2 sierpnia 2022 r. istnieje w obrocie prawnym, gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 124 K.p.a. tj: - nazwę (postanowienie), - podstawę prawną (art. 66 § 3 K.p.a.), - rozstrzygnięcie (orzeka o zwrocie pisma wnioskodawcy), - uzasadnienie, - pouczenie odnośnie terminu i przysługującego prawa do złożenia zażalenia, - podpis osoby z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je wydała. Zgoła odmienną rzeczą jest natomiast to, czy w materialnej formie postanowienie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zostało wydane przez właściwy organ, posiadający kompetencje do wykonywania zadań publicznych. W tym zakresie ramy kontroli organu II instancji zakreśla art. 156 K.p.a., który stanowi dwa rodzaje przesłanek stwierdzenia nieważności tzn. pozytywne i negatywne. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1); wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W sytuacji zatem, gdy dokonując kontroli organ II instancji stwierdzi, że postanowienie które zawiera niezbędne elementy rozstrzygnięcia, nie zostało wydane przez organ administracji publicznej, nie może poprzestać na przyjęciu, że takie postanowienie nie istnieje, lecz powinien wdrożyć procedurę przewidzianą przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym bowiem razie, w obrocie prawnym nadal pozostaje postanowienie w formie procesowej, które wedle argumentacji wskazanej w treści zaskarżonego postanowienia, wypełnia przesłanki określone w art. 156 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, ustalenie, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Starachowicach nie posiada statusu organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a., nie uprawniało Kolegium do zastosowania art. 134 K.p.a. W konsekwencji należało stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W sytuacji, gdy w wyniku kontroli organ ustali, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji, powinien wszcząć stosowne postępowanie, równocześnie zawieszając postępowanie wszczęte zażaleniem, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności. Dopiero wówczas całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi II instancji na właściwą jego ocenę i uznanie czy w porządku prawnym funkcjonuje postanowienie, na które zostało wniesione zażalenie, co w konsekwencji umożliwi podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.