II SA/Ke 683/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011r. sprawy ze skargi E.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata T.K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. z dnia [...] znak: [...] uznające za nieuzasadnioną podstawę zarzutu E. J. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zawartą w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym podstawą zarzutu może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] znak: [...], podjętą w trybie art. 48 Prawa Budowlanego, PINB w S. nakazał E. J. rozbiórkę wiatrołapu wraz z pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 3,00 x 7,64 m konstrukcji murowanej, dobudowanych samowolnie do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 2136/9 położonej w O. przy ul. W. 13. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] znak: [...]. Z uwagi na niewykonanie orzeczonego obowiązku organ I instancji przesłał zobowiązanemu upomnienie z dnia 15.07.2002r. a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy po czym postanowieniem z dnia 3 września 2003r., utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z dnia 21 października 2003r., nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 11.002 zł. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007r. sygn. II SA/Kr 2717/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę E. J. na powyższe rozstrzygnięcie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008r. sygn. II SA/Ke 652/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. J. na decyzję WINB z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] odmawiającą legalizacji samowoli budowlanej. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2011r. sygn. VII SA/Wa 1158/10 oddalił skargę E. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 12 maja 2010r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 9 kwietnia 2010r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011r. WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w S. z dnia 24 listopada 2010r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego w związku z wnioskiem E. J., w którym jako podstawę wskazał on błąd co do osoby zobowiązanej. Wyrokiem z dnia 30 marca 2011r. sygn. II SA/Ke 122/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę E. J. na to postanowienie. Z uwagi na nie uiszczenie nałożonej na zobowiązanego postanowieniem z dnia 3.09.2003r. grzywny w celu przymuszenia organ I instancji skierował sprawę wyegzekwowania tej należności do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S.. Pismem z dnia 19.07.2011r. E. J. wystąpił o "wycofanie z ZUS i umorzenie zajęcia dokonanego przez Urząd Skarbowy w S. w [...] z dn [...]" W uzasadnieniu pisma podnosił zarzut przedawnienia tytułu wykonawczego z powodu upływu 5 lat od jego wydania oraz wystawienie tego tytułu na osobę , która nie posiada żadnego budynku lub własności. Twierdził również, iż znajduje się w złym stanie zdrowia i wymaga systematycznego leczenia i opieki lekarskiej. Koszty ponoszone z tego tytułu są znaczne, nie posiada majątku, zaś emerytura stanowi jego jedyny dochód. Postanowieniem z dnia 3.08.2011r. PINB w S. na podstawie art. 34 § 1 i 2 w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zajął w sprawie stanowisko wierzyciela uznając za nieuzasadnioną podstawę zarzutu wymienionego w art. 33 pkt 1 cyt. ustawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. J. wniósł o uznanie prowadzonej egzekucji za bezprawną i umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Wskazał, że PINB w S. nie zajął się umorzeniem grzywny w całości pomimo umotywowania wniosku złym stanem zdrowia i wysokimi kosztami leczenia. Wyjaśnił, że to nie on budował przedmiotowy wiatrołap wraz z pomieszczeniem gospodarczym, a obecnie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Warszawie toczy się postępowanie wznowieniowe. Rozpatrując zażalenie WINB stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB w S. z dnia [...] nakazująca E. J. rozbiórkę przedmiotowej dobudowy oraz postanowienie z dnia 3 września 2003r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nie zostały one bowiem wzruszone w toczących się postępowaniach administracyjnych w trybie nadzwyczajnym oraz w postępowaniach sądowych. W tych okolicznościach nałożony na E. J. obowiązek nadal istnieje i nie uległ umorzeniu ani w części ani w całości. Za niezasadny organ uznał zarzut nałożenia obowiązku na niewłaściwą osobę, podnosząc, że kwestia ta była przedmiotem badań zarówno organów administracyjnych jak i sądowych, zaś wyroki sądowe potwierdziły prawidłowość prowadzonych przez organ I i II instancji postępowań wobec E. J.. W tych okolicznościach zarzut bezprawności egzekucji jest zatem nieuzasadniony. Odnośnie natomiast zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej określonego w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który mówi m.in. o przedawnieniu obowiązku, organ wyjaśnił, że grzywna, która jest przedmiotem niniejszego postępowania nie jest tożsama z grzywną orzekaną przez sąd na podstawie art. 90 Prawa budowlanego. Grzywna z art. 90 Prawa budowlanego jest karą za czyn zabroniony i może ulec przedawnieniu, natomiast grzywna w postępowaniu egzekucyjnym w administracji służy wyegzekwowaniu obowiązku nałożonego w postępowaniu administracyjnym, w stosunku do którego ani przepisy procedury administracyjnej, ani Prawa budowlanego nie przewidują możliwości przedawnienia. Zdaniem organu, powoływane przez zobowiązanego w zażaleniu trudności w wykonaniu obowiązku spowodowane złym stanem zdrowia i wysokimi kosztami leczenia nie mogą być brane pod uwagę, albowiem organy nadzoru budowlanego rozpatrują sprawy na podstawie przepisów prawa budowlanego, które wyznaczają sankcje za wykonanie samowoli budowlanej i zobowiązują organy nadzoru do ich realizacji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. J. wniósł o uchylenie postanowienia WINB jako niezasadnego i nieodnoszącego się do meritum sprawy oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że aktualnie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Warszawie toczy się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji rozbiórkowej. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ukarano lokatora nie mającego nic wspólnego z przedmiotową inwestycją i nie posiadającego żadnego budynku czy gospodarstwa. Jako podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego skarżący wskazał art. 59 pkt 4, 5 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skardze błędnie k.p.a.) podnosząc, że jest ciężko chory i ponosi wysokie koszty leczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Istotą sporu w sprawie było ustalenie, czy w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego prawidłowe jest stanowisko wierzyciela (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.), co do niezasadności zarzutu zgłoszonego przez zobowiązanego – E. J., na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej u.p.e.a, Według art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, w którym obowiązek został nałożony; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Celem każdego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji normy prawa materialnego. W postępowaniu tym nie chodzi jednak o autorytatywną konkretyzację norm prawa materialnego lecz o wykonanie tej normy zgodnie z konkretyzacją dokonaną w postępowaniu orzekającym. Zasadą będzie prowadzenie postępowania egzekucyjnego po ostatecznym zakończeniu postępowania orzekającego (wydaniu decyzji ostatecznej). Postępowanie egzekucyjne może być także prowadzone równocześnie z postępowaniem orzekającym, jeżeli decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Podkreślić należy, że prowadzeniu postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie prowadzenie odwoławczego postępowania orzekającego lub weryfikacja decyzji w trybach nadzwyczajnych. Dopiero wstrzymanie wykonania decyzji przez organ prowadzący takie postępowanie (art. 135, art. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.) powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. W rozpoznawanej sprawie egzekwowana jest w sposób przymusowy przez organ skarbowy należność pieniężna tj. nieuiszczona dobrowolnie grzywna w celu przymuszenia, nałożona na E. J. na podstawie prawomocnego postanowienia z dnia 3 września 2003r. nr PINB.II.7141-O-k7/03. Organ egzekucyjny, w tym przypadku Naczelnik urzędu Skarbowego w S., działając na wniosek wierzyciela (Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w S.), przystępując do czynności egzekucyjnych, doręczył zobowiązanemu odpis tytułu egzekucyjnego, zawierający zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Skarżący w piśmie z dnia 19.07.2011r. podnosił kwestię przedawnienia i nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, czyli zarzut znajdujący oparcie w przepisie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Ponadto wskazywał na ciężki stan swojego zdrowia oraz związane z nim wydatki na leczenie, które przekraczają jego dochody. W tym stanie, stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 tej ustawy, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym także na podstawie art. 33 pkt 8 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, co do zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stanowisko wierzyciela (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.) uznające za niezasadny zarzut zgłoszony na podstawie art. 33 pkt 1 jest prawidłowe. Wymaga podkreślenia, iż egzekwowanie nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia jako należności pieniężnej, następuje na drodze egzekucji administracyjnej. Potwierdza to treść art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stosownie do którego, egzekucji administracyjnej podlegają grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 124 § 1 u.p.e.a., nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieziszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie. Z tych względów za niezasadny uznać należy zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Odnośnie podnoszonej przez skarżącego kwestii przedawnienia obowiązku wyjaśnić należy, iż funkcją instytucji przedawnienia jest zachowanie pewności i stabilizacji obrotu prawnego. Nie pozwala ona jednak godzić w zasadę praworządności. Na gruncie prawa administracyjnego przedawnienie obowiązku następuje na skutek upływu określonego ustawą czasu, w którym organy administracji publicznej nie podjęły czynności mających na celu wyegzekwowanie obowiązku lub ich czynności okazały się bezskuteczne. Po upływie terminu przedawnienia obowiązek wygasa, a wierzyciel nie może skutecznie domagać się od zobowiązanego zachowania wynikającego z treści obowiązku. Regulacje prawne dotyczące przedawniania są fragmentaryczne i odnoszą się przede wszystkim do należności pieniężnych, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926, ze zm.). Brak jest natomiast przepisów prawnych dotyczących przedawnienia obowiązków niepieniężnych. W wyroku z dnia 27 marca 2007r., II OSK 522/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że "likwidacja skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu". Nie przestała istnieć podstawa prawna egzekwowanego obowiązku. Decyzja PINB w S. z dnia [...] istnieje w obrocie prawnym ze wszystkimi tego konsekwencjami łącznie z wykonaniem obowiązków w niej określonych. Zarówno w postępowaniach administracyjnych, jak również w postępowaniach sądowoadministracyjnych nie zapadły rozstrzygnięcia, które uchylałyby lub w części zmieniały ostateczną decyzję rozbiórkową. Oznacza to, że obowiązek podlegający wykonaniu istnieje i nie wygasł na skutek podnoszonych przez skarżącego okoliczności faktycznych czy podjętych działań. Także grzywna w celu przymuszenia nie ulega przedawnieniu. W myśl bowiem art. 125 § 1 u.p.e.a, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (na wniosek zobowiązanego). Celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, dlatego też w razie osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny. Ponadto przepis art. 126 u.p.e.a. stanowi, iż na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Grzywna w celu przymuszenia jest więc środkiem egzekucyjnym, a nie zobowiązaniem pieniężnym. Nie ulega więc przedawnieniu, może natomiast ulec wygaśnięciu, podlegać umorzeniu lub zwrotowi na skutek wystąpienia przesłanek określonych w przepisach u.p.e.a. W tej sytuacji organ trafnie wskazał, że grzywna, o której mowa w art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie jest tożsama z grzywną nałożoną w postępowaniu egzekucyjnym. Niezasadne natomiast jest stanowisko jakoby przedmiotem zarzutu nie mogły być okoliczności dotyczące złego stanu zdrowia zobowiązanego i wysokich kosztów leczenia przewyższających dochody, na które powoływał się zobowiązany formułując zarzuty. Takie zarzuty podlegają bowiem rozpoznaniu przez organ egzekucyjny, jako dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.). W niniejszym postępowaniu jednak, z uwagi na treść art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzut ten nie mógł być przedmiotem oceny wierzyciela w ramach zajmowanego przez niego stanowiska. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z art. 34 § 1 w związku z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., a następnie skontrolowane przez organ odwoławczy zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Nie zasługuje na uwzględnienie w szczególności zarzut naruszenia art. 59 pkt 4, 5 i 10 u.p.e.a. Przepis ten określa, w jakich sytuacjach umarza się postępowanie egzekucyjne. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie toczyło się jednak w przedmiocie umorzenia postępowania, lecz w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, w którym to postępowaniu nie bada się kwestii zasadności umorzenia lub odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu Sąd przyznał na podstawie art. 250 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).