II SA/Ke 684/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Samborcu z dnia 29 lipca 2004 r. nr XX/75/04 w przedmiocie nadania statutu jednostkom pomocniczym gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 29 lipca 2004 r., nr XX/75/04, w sprawie nadania statutu jednostkom pomocniczym Gminy Samborzec, Rada Gminy w Samborcu, powołując w podstawie prawnej art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 41, poz. 1591 ze zm.), dalej "usg", oraz § 15 pkt 5 Statutu Gminy Samborzec nadanego uchwałą Rady Gminy w Samborcu z dnia 11 marca 2002 r., nr XXIX/154/02, zmienionego uchwałą z dnia 20 listopada 2002 r., nr I/3/02, uchwaliła: 1. Statut Sołectwa Andruszkowice, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały. 2. Statut Sołectwa Bogoria Skotnicka, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały. 3. Statut Sołectwa Bystrojowice, stanowiący załącznik Nr 3 do uchwały 4. Statut Sołectwa Chobrzany, stanowiący załącznik Nr 4 do uchwały. 5. Statut Sołectwa Faliszowice , stanowiący załącznik Nr 5 do uchwały. 6. Statut Sołectwa Gorzyczany, stanowiący załącznik Nr 6 do uchwały. 7. Statut Sołectwa Jachimowice, stanowiący załącznik Nr 7 do uchwały. 8. Statut Sołectwa Janowice, stanowiący załącznik Nr 8 do uchwały. 9. Statut Sołectwa Kobierniki, stanowiący załącznik Nr 9 do uchwały. 10. Statut Sołectwa Koćmierzów, stanowiący załącznik Nr 10 do uchwały. 11. Statut Sołectwa Krzeczkowice, stanowiący załącznik Nr 11 do uchwały. 12. Statut Sołectwa Łojowice, stanowiący załącznik Nr 12 do uchwały. 13. Statut Sołectwa Milczany, stanowiący załącznik Nr 13 do uchwały. 14. Statut Sołectwa Ostrołęka, stanowiący załącznik Nr 14 do uchwały. 15. Statut Sołectwa Polanów, stanowiący załącznik Nr 15 do uchwały. 16. Statut Sołectwa Ryłowice, stanowiący załącznik Nr 16 do uchwały. 17. Statut Sołectwa Samborzec, stanowiący załącznik Nr 17 do uchwały. 18. Statut Sołectwa Skotniki, stanowiący załącznik Nr 18 do uchwały. 19. Statut Sołectwa Strączków, stanowiący załącznik Nr 19 do uchwały. 20. Statut Sołectwa Strochcice, stanowiący załącznik Nr 20 do uchwały. 21. Statut Sołectwa Szewce, stanowiący załącznik Nr 21 do uchwały. 22. Statut Sołectwa Śmiechowice, stanowiący załącznik Nr 22 do uchwały. 23. Statut Sołectwa Wielogóra, stanowiący załącznik Nr 23 do uchwały. 24. Statut Sołectwa Zajeziorze, stanowiący załącznik Nr 24 do uchwały. 25. Statut Sołectwa Zawierzbie, stanowiący załącznik Nr 25 do uchwały. 26. Statut Sołectwa Zawisełcze, stanowiący załącznik Nr 3 do uchwały. 27. Statut Sołectwa Złota, stanowiący załącznik Nr 27 do uchwały. 28. Statut Sołectwa Żuków, stanowiący załącznik Nr 28 do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę z dnia 29 lipca 2004 r. wywiódł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wobec rażącego naruszenia prawa, t.j. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 usg poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Przewodniczący Rady Gminy zapraszając sołtysów na sesje w dniu 29 lipca 2004 r. do zaproszenia dołączył projekt uchwały w sprawie nadania statutu sołectwa w gminie Samborzec, do konsultacji z mieszkańcami miejscowości, których są przedstawicielami. Uwagi mogli zgłaszać do dnia sesji. Brak uwag oznaczał, że społeczeństwo zaakceptowało zapisy zawarte w projekcie statutu, w związku z czym Rada podjęła uchwałę jednogłośnie. Rada nie określiła zasad, ani trybu przeprowadzania konsultacji w odrębnej uchwale, jednak projekt uchwały w sprawie nadania statutu sołectwa był przesłany do konsultacji. Sołtysi uznali, że skoro nikt nie wnosił uwag do projektu, to mieszkańcy zaakceptowali jego zapisy. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem zarówno Prokurator jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (w pismach z dnia 3 sierpnia i 20 lipca 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 Ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 usg na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw gminy Samborzec). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 usg zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. W myśl art. 91 ust. 1 usg za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Prokurator zasadnie zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 usg poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw gminy Samborzec społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko tut. Sądu zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami: z dnia 11 września 2019 r.: II SA/Ke 551/19; 23 stycznia 2020 r.: II SA/Ke 1077/19; 6 lutego 2020 r.: II SA/Ke 49/20; 12 lutego 2020 r.: II SA/Ke 55/20 (jeśli nie zaznaczono inaczej wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własną argumentację prawną, jaka legła u podstaw powyższych wyroków, posłuży się tą argumentacją w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 35 ust 1 usg, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 usg, określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej; zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 usg stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 usg. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r" III SA/Kr 66/13 i NSAz 3 września 2013 r" II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r" III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 usg. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13), odczytuje się art. 35 ust. 1 usg w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw Gminy Samborzec. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca na terenie Gminy Samborzec zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 usg. Jak wynika z protokołu z sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę radni i sołtysi w materiałach na sesję otrzymali projekty statutów sołectw, uwag do nich nie wnoszono, uchwała nr XX/75/04 przyjęta jednogłośnie, tj. 11 głosami za. W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 usg przesądza niepodjęcie przez gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 usg. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Braku tego nie usuwa w szczególności brak uwag sołtysów do projektów statutów sołectw. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Twierdzenie organu, że konsultacje zostały przeprowadzone, ponieważ brak uwag oznaczał, że społeczeństwo zaakceptowało projekty statutów nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 usg, a takiej uchwały nie podjęto. Dodatkowo trzeba podkreślić, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu na to, że projekt nowego statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców. W zaproszeniu dla sołtysów na sesję Rady Gminy w dniu 29 lipca 2004 r. wskazano wprawdzie, że uwagi można zgłaszać do dnia sesji, a ich brak będzie oznaczał, że społeczeństwo zaakceptowało projekty statutów. Brak jest jednak dokumentów wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektów statutów sołectw, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu, bądź protokołów. Brak jest też dowodów publicznego ogłoszenia o porządku obrad zebrania wiejskiego oraz dowodów, czy projektowana treść nowego statutu została udostępniona zarówno przed, jak i po tym zebraniu mieszkańcom zainteresowanego sołectwa. Tymczasem udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 usg) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wynik konsultacji w sprawie statutu sołectwa nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 usg i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 usg.