II SA/Ke 689/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014r. sprawy ze skargi H. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2014r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 maja 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania H. i H. małżonków K. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia 30.12.2013r. znak: [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w J. pomiędzy działką 393 a działką 394 i uznaniu jako bezprzedmiotowego oraz przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia Sądowi Rejonowemu w B., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż postępowanie administracyjne o rozgraniczenie zostało wszczęte postanowieniem Wójta Gminy T. znak: [...] z dnia 7.10.2013r. na wniosek współwłaścicieli działki nr 393 tj. A. O., B. T., D. D. O. o ustalenie przebiegu granicy z działką nr 394 stanowiącą własność małżonków H. i H. K. Wyłoniony w trybie zaproszenia do składania ofert geodeta uprawniony inż. Ł. Ć. w dniu 14.11.2013r. podjął czynności ustalenia przedmiotowej linii granicznej na gruncie. Wezwania do stawiennictwa na gruncie doręczono 21.10.2013r. H. K. i H.K., zaś 18.10.2013r. współwłaścicielom działki nr 393. Organ odwoławczy wskazał, że geodeta zbadał dokumenty określające stan prawny nieruchomości tj. księgi wieczyste prowadzone przez Sąd Rejonowy w B. dla przedmiotowych nieruchomości oraz przeprowadził analizę istniejących materiałów mających znaczenie dla ustalenia przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami 393 i 394. W sprawozdaniu technicznym operatu II fazy założenia ewidencji gruntów dla obrębu J. znaleziono informację o zagubieniu operatu z I fazy założenia tej ewidencji. W zasobie PODGiK w B. brak jest jakichkolwiek dokumentów (szkiców, miar, wykazów współrzędnych) do ścisłego obliczenia punktów załamań przedmiotowej linii granicznej, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Jedyną podstawę do ustalenia przebiegu granic stanowi włączona do zasobu mapa ewidencyjna w oparciu o którą sporządzono operat z II fazy założenia ewidencji gruntów dla wsi J. oraz przeprowadzono dochodzenie stanu posiadania. Pomocniczo geodeta wykorzystał dokumenty założenia ewidencji gruntów sąsiedniego obrębu N.. W swoim sprawozdaniu technicznym stwierdził, że okazano stronom przebieg linii granicznej wynikający z mapy z ewidencji gruntów. Jako podstawę do wyniesienia granicy w oparciu o wskazaną mapę geodeta wykorzystał udostępniony przez PODGiK skalibrowany podkład rastrowy, który jako jedyny istniejący materiał pozwala na jakakolwiek analizę przebiegu spornej linii, ale jednak nie pozwala na wytyczenie linii granicznej tak, jak na podstawie danych liczbowych. Błąd wpasowania udostępnionego rastra kształtuje się na poziomie 1,05m. Właściciele działki 393 i 394 byli zgodni co do przebiegu linii granicznej przy granicy z obrębem N., jednakże spór dotyczy granicy przy istniejącym nowym ogrodzeniu wzniesionym przez właściciela działki nr 393, który także odmówił podpisania protokołu granicznego. W rezultacie mimo starań geodecie nie udało się doprowadzić do zawarcia ugody. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie skoro na podstawie zebranych materiałów dowodowych nie można było ustalić granicy prawnej czy też ewidencyjnej spornych działek i nie doszło do zawarcia ugody, organ I instancji zasadnie wyraził stanowisko co do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, mając na względzie treść art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach małżonkowie H. i H. K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji kwestionując prawidłowość dokonanych przez geodetę czynności. Zdaniem skarżących, wyznaczenie geodety przed wydaniem postanowienia przez Urząd Gminy w T., narusza procedurę, zaś jego wybór z jednej oferty z wysoką stawką za wykonanie rozgraniczenia budzi wiele wątpliwości i podejrzeń. Podczas pobytu w Urzędzie w dniu 9.01.2014r. skarżący nie stwierdził by z wyboru geodety sporządzono protokół lub notatkę. Autorzy skargi zarzucili geodecie, że nie dokonał wszystkich czynności w obecności stron na gruncie, a w wyznaczonym dniu ograniczył się tylko do wyznaczenia granicy pomiędzy działkami 393 i 394. Nie potrafił wyznaczyć punktu 07 widniejącego na mapie rozgraniczeniowej działek 394 i 395 znajdującej się w zasobach PODGiK w B. W dniu 14.11.2013r. nie przedstawił żadnych wyliczeń areału działek jak również wykazu zmian gruntowych ani porównania z księgami wieczystymi, nie wykonał szkicu granicznego z podejmowanych czynności, chociaż z dokumentów wynika, że szkic graniczny i opinia dotycząca przebiegu granicy zostały w tym dniu wykonane. Jednocześnie podnoszą, że wykonany szkic graniczny nie odpowiada rzeczywistym położeniom załamań linii granicznej pomiędzy działkami 391 i 393 poprzez skrócenie od strony północnej w kierunku południowym załamania dalszej części granicy, przez co została przesunięta w kierunku wschodnim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Rozgraniczenie nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6 (art. 29 i nast.) ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłankę postępowania rozgraniczeniowego stanowi spór co do przebiegu granic, a więc spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. Przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, 33 ust. 1 i 34 ust. 2 ustawy określają rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Sprawa o rozgraniczenie może w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą, mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 pkt. 4 ustawy), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 ustawy) lub decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy ), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje w myśl przepisu art. 31 ust. 1 ustawy geodeta upoważniony przez wójta. Jak to wynika z art. 31 ust. 4 ustawy w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody, a zawarta przed geodetą ugoda ma moc ugody sądowej. W przypadku zawarcia ugody sądowej przed geodetą, spór o rozgraniczenie kończy się przed tym organem z chwilą zawarcia ugody, a postępowanie rozgraniczeniowe administracyjne ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W wypadku, gdy do zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą nie dojdzie, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 ustawy). Przy ustalaniu przebiegu granic stosownie do treści art. 31 ust. 2 ustawy bierze się pod uwagę: znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. W przypadku braku danych, o których mowa w ust. 2 lub gdy są one nie wystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3 art. 31 ustawy). Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Wydane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określają zatem środki dowodowe i czynności geodety z jednej strony, a z drugiej strony stanowią punkt odniesienia dla organu, który na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy przed wydaniem decyzji dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Kontrola wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji rozgraniczającej nieruchomości następuje zatem nie poprzez postępowanie prowadzone przed organem administracji wyższego stopnia, lecz poprzez kontynuację rozgraniczenia w postępowaniu przed sądem powszechnym. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają na organy administracji bezwzględnego obowiązku wydania decyzji o rozgraniczeniu tj. rozstrzygającej o ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, w każdej sytuacji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 34 ust. 1 ustawy, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej sytuacji w myśl art. 34 ust. 2 ustawy, organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Powyższy przepis stanowił podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia Wójta Gminy T. w wydanej w dniu 30.12.2013r. znak: [...] decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B. Wobec braku zgodnych oświadczeń stron co do przebiegu granicy działek oraz nie zawarcia w tym zakresie ugody, prawidłowo organy orzekające w tej sprawie uznały, że postępowanie na gruncie zakończyło się sporem granicznym, który w realiach niniejszej sprawy może być rozstrzygnięty wyłącznie przed sądem powszechnym, co uzasadnia przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia Sądowi Rejonowemu w B. Wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 ustawy pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2009 r. ( sygn akt I OSK 233/09) stwierdził, że jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazania sprawy sądowi powszechnemu znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji Wójt Gminy T. zapoznał się z dokumentacją z rozgraniczenia przedstawioną przez geodetę oraz poinformował strony o możliwości zapoznania się i wniesienia ewentualnych uwag, a następnie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz dokumentów stanowiących podstawę do sporządzonego przez geodetę sprawozdania technicznego. Z załączonych dokumentów tj. protokołu granicznego i szkicu granicznego z dnia 14.11.2013r. wynika, że skarżący kwestionują granicę wskazaną przez geodetę na podstawie mapy ewidencyjnej znajdującej się w zasobie PODGiK w B. wskazując, że nastąpiło "skrócenie od strony północnej w kierunku południowym załamania dalsza część granicy została przez to przesunięta w kierunku wschodnim". Na potwierdzenie swoich racji skarżący powołują się na mapę z 1959r. Niniejsza mapa znajduje się w dokumentacji zgromadzonej przez wyznaczonego do rozgraniczenia geodetę i była przedmiotem jego rozważań. W swojej opinii rzeczoznawca ten uznał, iż nie istnieją żadne materiały pozwalające na ścisłe wyznaczenie w terenie przedmiotowej granicy, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, nie jest nim także udostępniony przez PODGiK skalibrowany podkład rastrowy, ponieważ błąd wpasowania udostępnionego rastra kształtuje się na poziomie 1,05m. Nie jest to zatem dokument wystarczający do wyniesienia spornej granicy. W ocenie Sądu zaprezentowane przez uprawnionego geodetę stanowisko, zasługuje na akceptację. Przede wszystkim dlatego, że w oparciu o przedłożoną mapę nie da się ustalić ścisłego przebiegu spornej granicy w dacie jej sporządzenia tj. w 1959r., a ponadto ustalenie przebiegu granic w czasie pomiaru do założenia ewidencji gruntów nie przesądza o prawnym przebiegu tych granic. Istotą ewidencji gruntów było bowiem ustalenie faktycznego przebiegu granic, a nie ich stanu prawnego. Z opinii geodety jednocześnie wynika, że ścisłe określenie przebiegu linii granicznej której dotyczy spór, na podstawie istniejącej mapy ewidencyjnej jest niemożliwe. Należało zatem zaakceptować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu rozgraniczeniowym Wójt Gminy T. zasadnie uznał, iż nie daje on podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Istotę takiej decyzji stanowić mogłoby bowiem stanowcze przekonanie organu, co do jednoznacznego przebiegu nadal spornej między stronami granicy wyznaczającej zasięg prawa własności, oparte na zebranym materiale dowodowym. Zauważyć jednocześnie należy, że choć postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego, to nie oznacza to, że sprawa w przedmiocie rozgraniczenia zakończyła się definitywnie. Kolejnym bowiem etapem jest postępowanie przed sądem powszechnym w trybie postępowania nieprocesowego, w którym to postępowaniu sąd powszechny na podstawie art. 153 ustawy kodeks cywilny przeprowadza rozgraniczenie z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w tym artykule tj. w kolejności: stanu prawnego, ostatniego spokojnego stanu posiadania oraz przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności. Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia procedury wyboru geodety Sąd uznał ten zarzut za niezasadny. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 30 ust. 3 ustawy określa samą prawną formę wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, jednakże wszczęcie tego postępowania następuje z inicjatywy organu (z urzędu) lub na wniosek. Wyznaczenie geodety przed wydaniem postanowienia o rozgraniczenie nieruchomości, ale po wniesieniu wniosku o jego wszczęcie nie stanowi naruszenia skutkującego wadliwością dokonanych przez geodetę czynności w zakresie rozgraniczenia. W rozdziale 6 ustawy brak jest bowiem unormowań regulujących jednoznacznie termin, w jakim organ powinien dokonać wyboru geodety. Bez wątpienia taki wybór powinien nastąpić po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie zasługuje na akceptację zarzut dokonania rozgraniczenia bez wiedzy skarżących, w sytuacji, gdy skarżący wprost stwierdzają, że wyznaczony geodeta " w wyznaczonym dniu ograniczył się tylko do wyznaczenia granicy pomiędzy działkami 393 i 394". Nawet jeżeli uznać, że geodeta samego szkicu graficznego nie wykonał w terenie tylko zrobił to później to i tak podniesiona okoliczność pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia, skoro nie doszło do zawarcia ugody między stronami, stanowiska stron co do przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami były rozbieżne, a materiał dowodowy nie dawał podstaw do określenia prawnej granicy. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.