II SA/Ke 69/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Michałów z dnia 24 listopada 2021 r. nr XXXVII/264/2021 w przedmiocie nadania statutów jednostek pomocniczych gminy stwierdza nieważność § 20 ust. 1 załączników nr 1 - 20 do zaskarżonej uchwały. W dniu 24 listopada 2021 r. Rada Gminy Michałów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XXXVII/264/2021 w sprawie nadania statutów jednostek pomocniczych gminy Michałów, nadając w § 1: 1. Statut Sołectwa Góry, stanowiący załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały, 2. Sołectwa Jelcza Mała, stanowiący załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały, 3. Sołectwa Jelcza Wielka, stanowiący załącznik Nr 3 do niniejszej uchwały, 4. Sołectwa Karolów, stanowiący załącznik Nr 4 do niniejszej uchwały, 5. Sołectwa Kołków, stanowiący załącznik Nr 5 do niniejszej uchwały, 6. Sołectwa Michałów, stanowiący załącznik Nr 6 do niniejszej uchwały, 7. Sołectwa Pawłowice, stanowiący załącznik Nr 7 do niniejszej uchwały, 8. Sołectwa Polichno, stanowiący załącznik Nr 8 do niniejszej uchwały, 9. Sołectwa Przecławka, stanowiący załącznik Nr 9 do niniejszej uchwały, 10. Sołectwa Sadkówka, stanowiący załącznik Nr 10 do niniejszej uchwały, 11. Sołectwa Sędowice, stanowiący załącznik Nr 11 do niniejszej uchwały, 12. Sołectwa Tomaszów, stanowiący załącznik Nr 12 do niniejszej uchwały, 13. Sołectwa Tur Dolny, stanowiący załącznik Nr 13 do niniejszej uchwały, 14. Sołectwa Tur Górny, stanowiący załącznik Nr 14 do niniejszej uchwały, 15. Sołectwa Tur Piaski, stanowiący załącznik Nr 15 do niniejszej uchwały, 16. Sołectwa Węchadłów, stanowiący załącznik Nr 16 do niniejszej uchwały, 17. Sołectwa Wrocieryż, stanowiący załącznik Nr 17 do niniejszej uchwały, 18. Sołectwa Zagajów, stanowiący załącznik Nr 18 do niniejszej uchwały, 19. Sołectwa Zagajówek, stanowiący załącznik Nr 19 do niniejszej uchwały, 20. Sołectwa Zawale Niegosławskie, stanowiący załącznik Nr 20 do niniejszej uchwały. W treści § 20 ust. 1 każdego z ww. statutów postanowiono, że cyt: "Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. O ile w wybranym terminie nie uzyskano wymaganej liczby mieszkańców, wybory w drugim terminie mogą być przeprowadzone w tym samym dniu bez względu na liczbę obecnych na zebraniu uprawnionych mieszkańców sołectwa." W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Pińczowie podniósł zarzuty istotnego naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji oraz art. 35, art. 36 i art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 20 ust. 1 każdego z ww. załączników cyt. wyżej ograniczenia – co stanowi regulację sprzeczną z ww. przepisami, gdyż u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa żadnego kworum, a także nie wskazuje, iż odstąpienie od wymaganego kworum jest możliwe dopiero w kolejnym głosowaniu, jak to wynika z uchwalonych regulacji. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głodowaniu tajnym i bezpośrednim. Powyższy przepis zawiera regulacją kompletną i nie wprowadza żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Tym samym, wprowadzenie w zakwestionowanych statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej – jak wskazał tut. Sąd w wyroku z 18 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 677/22. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów załączników do powołanej uchwały. W odpowiedzi organ uznał skargę za bezzasadną, argumentując że zaskarżona uchwała utraciła już moc, na podstawie uchwały z dnia 29 grudnia 2021r. nr XXXVIII/279/2021 – co czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie, w odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu co do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego należy przytoczyć art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd umarza postępowanie, gdy stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2, przy czym za taką "inną przyczynę" organ uważa brak obowiązywania zaskarżonej uchwały (okoliczność niesporna). Wbrew stanowisku organu, w przekonaniu Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Zakwestionowana uchwała niewątpliwie – przez okres w jakim obowiązywała – wywołała bowiem skutki prawne. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd objęta skargą uchwała już nie obowiązywała, może być jednak nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jej postanowień. Odnośnie uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który już w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały – wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego też uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na ten akt, ponieważ – jak już wyżej wskazano – sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta – co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1571/12, wyrok NSA z 28 stycznia 2016r. o sygn. akt II FSK 355/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). Powyższe świadczy o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3). Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie należało uwzględnić zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., polegającego na wprowadzeniu w treści § 20 ust. 1 załączników nr 1-20 do zaskarżonej uchwały (dotyczących statutów poszczególnych sołectw) ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej poprzez wymóg obecności co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa, z jednoczesnym wskazaniem, że o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganej liczby mieszkańców, wybory w drugim terminie mogą być przeprowadzone w tym samym dniu bez względu na liczbę obecnych na zebraniu uprawnionych mieszkańców sołectwa. W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W zakresie kworum dotyczącym ważności wyborów sołtysa czy rady sołeckiej jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. – z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim – jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie zatem w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. prawomocne wyroki WSA w Kielcach z 10 października 2019 r. o sygn. II SA/Ke 595/19, z 18 lipca 2019 r. o sygn. II SA/Ke 382/19, z 22 listopada 2023 r. o sygn. II SA/Ke 582/23, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej CBOSA). Brak było zatem podstaw prawnych do wprowadzenia w kontrolowanych statutach zapisów dotyczących kworum uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa jako warunku ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej, jak również zapisów pozwalających na odstąpienie od wymogów tego kworum w nowym terminie. Uprawnione jest twierdzenie, że w świetle regulacji ustawowej frekwencja nie ma znaczenia dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.