II SA/Ke 693/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania [...] (zwaną dalej Spółką) od decyzji Starosty z dnia [...] odmawiającej udzielenia Spółce zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych w granicach działki o nr ewid. [...] stanowiących sady na roli klasy I (S-RI), z przeznaczeniem pod budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową o powierzchni 0,0081 ha, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce: 1. udzieliło Spółce zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych w granicach działki o nr. ewid. [...] stanowiących sady na roli klasy I (S-RI), z przeznaczeniem pod budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową o powierzchni 0,0081 ha, 2. zobowiązało Spółkę do uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia ww. gruntu z produkcji rolniczej z chwilą faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, 3. zobowiązało Spółkę do zgłoszenia organowi I instancji faktu rozpoczęcia robót budowlanych na ww. działce. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył szeroko stanowisko organu I instancji stwierdzając, że pomimo jasnych wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia 2 września 2019 r. organ ten nadal z nimi polemizuje i podtrzymuje odmienne od zapatrywań Kolegium stanowisko. Starosta twierdzi bowiem, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy zawarte w miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w granicach sołectw gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XLVIII/273/06 z dnia 13 czerwca 2006 r. (dalej m.p.z.p.), dla jednostki H72R określają, że są to tereny rolnicze z ograniczonym prawem do ich zabudowy, które nie zostały objęte zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze przy sporządzaniu m.p.z.p., z uwagi na brak możliwości wykorzystania terenu w inny sposób niż rolniczy – co wyklucza możliwość lokowania inwestycji, która w konsekwencji w wyniku inwentaryzacji powykonawczej doprowadzi do zmiany klasyfikacji użytków z rolnego (Rl) na inne tereny zabudowane (Bi), czyli zmieni sposób użytkowania. Wobec takich zapisów m.p.z.p. oraz treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji prowadzącej do zmiany sposobu użytkowania ww. terenu, w tym budowy wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową oraz płyty o powierzchni do wyłączenia równej 0,0081 ha, która utwardzona zostanie tłuczniem kamiennym, uniemożliwia dalszą produkcję rolną w jednostce H72R i w konsekwencji nie jest możliwa. Zdaniem SKO niesporne jest, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, będąc urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym jest inwestycją infrastrukturalną. Działka nr [...] leży na terenach stanowiących sady na roli klasy I (S-RI), oznaczonych w m.p.z.p. symbolem H72R – tereny rolnicze i 25KDL – tereny dróg publicznych lokalnych. Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy zapisów m.p.z.p. już w poprzedniej decyzji z dnia 2 września 2019 r. SKO stwierdziło, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z tymi regulacjami, a tym samym jest dopuszczalna. Dokonując wykładni zapisów planu uwzględniono, że przy wprowadzaniu przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, intencją ustawodawcy było zapewnienie przepisami ustawy, by postanowienia m.p.z.p. nie uniemożliwiały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym jako zasadę zaproponowano, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej - o ile nie jest to konieczne - dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Jak wynika z art. 46 ust. 1 ww. ustawy z dnia 7 maja 2010 r. m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z dniem 25 października 2019 r. do art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. dodano ust. 1a, stosownie do brzmienia którego nie stosuje się ustaleń prawa miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika zdaniem SKO, że przeznaczenie danego terenu na cele przede wszystkim rolnicze, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Cytując art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, że jeśli chodzi o przeznaczenie gruntów rolnych na lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to z uwagi na wskazany przez ustawodawcę zapis o braku sprzeczności lokalizowania tego typu inwestycji z zakresu łączności na gruntach rolnych, brak jest konieczności uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie w m.p.z.p. części działki nr [...] na cele nierolnicze. Wolą bowiem ustawodawcy jest aby grunty rolne, nawet jeżeli zostaną na nich posadowione urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej, pozostały gruntami rolnymi. Odrębną natomiast kwestią jest zgoda właściwego organu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej - stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – i konieczność ponoszenia stosownych opłat w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, domagając się uchylenia ww. decyzji organu odwoławczego w całości – wobec rażącego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 46 ust. 1, 1 a i 2 ww. ustawy z dnia 7 maja 2010 r., art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z § 11 pkt 12 ust. 4 m.p.z.p. Gminy [...] poprzez bezpodstawne stwierdzenie, wbrew ww. przepisom, że planowana inwestycja polegająca na budowie urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, nie jest sprzeczna z zapisami obowiązującego m.p.z.p., a tym samym jest dopuszczalna na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że m.p.z.p. nie zakazuje na swym terenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Gdyby tak w istocie było, to taki zakaz naruszałby art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. W obowiązującym m.p.z.p. lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej została umieszczona w § 11 pkt 12 tego planu, w myśl którego dla gruntów oznaczonych symbolem R (tereny rolnicze) lokalizację stacji telefonii komórkowej dopuszcza się w jednostce A102R. W planie nie ma zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, natomiast są określone warunki i miejsca dla lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej. Skarżący, powołując się na poglądy judykatury, wskazał że z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym bezwarunkowo był otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Jak wynika z analizy ustaleń realizacyjnych m.p.z.p., ustalenia te nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, wskazując jedynie na pewne ustalenia terenowo-przestrzenne i w konsekwencji wyznaczając miejsce lokalizacji. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji we wskazanym przez wnioskodawcę obszarze oznaczonym symbolem H72R, ze względu na planowane utwardzenie terenu tłuczniem kamiennym w obszarze inwestycji, stanowi ten właśnie element inwestycji, który w konsekwencji doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania tego terenu, pozostając w sprzeczności z obowiązującymi przepisami ustawy, które jasno określają, że każda zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych wymaga zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Dla przedmiotowego terenu zlokalizowanego w jednostce H72R takiej zgody nie uzyskano na etapie sporządzania m.p.z.p. Prokurator wskazał również na brak spójności w twierdzeniu SKO, że przedmiotowa inwestycja nie wpływa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, a strona zgodnie z przepisami wystąpiła o wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji czyli zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania gruntu, przy czym ostatecznie SKO w decyzji z dnia 23 grudnia 2019 r. zezwoliło na wyłączenie tych gruntów. Z treści art. 2 ust. 1 ustawy nie wynika bowiem, aby inwestycja polegająca na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, a także płyty fundamentowej z platformą sprzętową, z urządzeniami sterującymi pracą anten, zlokalizowanej u podnóża wieży i urządzenia technicznymi w zamkniętym ogrodzeniem terenie, utwardzonym tłuczniem kamiennym, nie wpływała na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego. Końcowo strona zaznaczyła, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy zawarte w m.p.z.p. dla jednostki H72R, określają, że są to tereny rolnicze z ograniczonym prawem do ich zabudowy, które nie zostały objęte zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu m.p.z.p. gminy z uwagi na brak możliwości wykorzystywania terenu w sposób inny niż rolniczy – co wyklucza możliwość lokowania spornej inwestycji, której sposób zagospodarowania poprzez utwardzenie tłuczniem w konsekwencji, w wyniku inwentaryzacji powykonawczej, doprowadzi do zmiany klasyfikacji użytku z rolnego (RI) na inne tereny zabudowane (Bi), czyli zmieni jego sposób użytkowania. Prokurator podkreślił, że grunty rolne są jednym z najważniejszych elementów środowiska, a ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r. uczestnik [...] wniosła o umorzenie postępowania – z uwagi na złożenie w tym samym dniu, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wniosku o wygaszenie uprawnień wynikających z decyzji SKO z dnia 23 grudnia 2019 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wyłącznie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, wobec odstąpienia przez inwestora od planów budowy obiektu telekomunikacyjnego na działce będącej przedmiotem tego zezwolenia. Ostateczną decyzją z dnia 20 lipca 2020 r. Wojewoda utrzymał bowiem w mocy zaskarżoną przez Spółkę decyzję Starosty nr 168/2020 z dnia 28 kwietnia 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr ewid. [...]. Wobec braku zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] w miejscowości Komorna, Spółka odstąpiła od planów jej budowy. Z uwagi na powyższe okoliczności, zdaniem Spółki, decyzja SKO zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej stała się bezprzedmiotowa, w związku z czym złożono wniosek o wygaszenie uprawnień z niej wynikających. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem organ w odpowiedzi na skargę złożył stosowny wniosek w tym zakresie, a żadna z pozostałych stron nie zgłosiła sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. W niniejszym przypadku skarga na decyzję została wniesiona przez Prokuratora i przewidziany w powyższym przepisie termin został zachowany. Kontrolą sądowoadministracyjną w rozpatrywanej sprawie została objęta decyzja SKO uchylająca odmowną decyzję organu I instancji i orzekająca o udzieleniu Spółce zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych w granicach działki o nr. ewid. [...],stanowiących sady na roli klasy I (S-RI), z przeznaczeniem pod budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową o powierzchni 0,0081 ha. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, o co wnosił uczestnik – Spółka [...], z uwagi na sam fakt, że Spółka ta złożyła do organu wniosek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. o wygaszenie uprawnień wynikających z zaskarżonej decyzji SKO, wobec odstąpienia przez inwestora od planów budowy obiektu telekomunikacyjnego na działce będącej przedmiotem tego zezwolenia. Jak wynika z pism SKO i Starostwa Powiatowego z dnia 17 listopada 2020 r. (k. 56 i 59) wniosek ten nie został rozpatrzony, przedłużono termin do załatwienia sprawy z uwagi na postępowanie toczące się przed WSA w Kielcach ze skargi na ww. decyzję. Brak było także podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 56 p.p.s.a. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów skargi należy podnieść, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), zwanej dalej "ustawą", wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 ustawy pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika mianowicie, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego o jakim mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. Jednocześnie w art. 46 ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410), dalej jako "u.w.r.", przewidziano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 75 ust. 1 u.w.r. przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie przytoczonych przepisów art. 46 u.w.r., plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze nim objętym zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Z treści art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Istotą wprowadzenia powyższych regulacji jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. Tereny rolnicze są niewątpliwie terenami, z którymi co do zasady nie kolidują inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co było przedmiotem oceny w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 zd. 2 u.w.r. Jednak taka okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania aby w każdej sprawie możliwe było zrealizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach rolniczych. Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. należy także uwzględnić treść planu miejscowego i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 u.w.r., zgodnie z którą plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3131/18, z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2487/19, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1935/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Gd 541/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Lu 703/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1530/19). Jak przyjęto m.in. w wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 1020/14, szczególna sankcja przewidziana w art. 46 ust. 2 u.w.r. zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie, przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że SKO, udzielając w zaskarżonej decyzji zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowych gruntów rolnych z przeznaczeniem pod budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, odwołało się do analizy zapisów uchwały Rady Gminy [...] nr XLVIII/273/06 z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w granicach sołectw gminy (Dz.Urz. Woj. z 2006 r. Nr 220 poz. 2252; dalej "m.p.z.p.") dokonanej w poprzedniej decyzji własnej z dnia 2 września 2019 r., znak: SKO.RL-62/3089/14/2019, gdzie stwierdzono, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami m.p.z.p., a tym samym jest dopuszczalna na terenie działki nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia powołanej decyzji SKO z dnia 2 września 2019 r., zadaniem organu I instancji było ustalenie, czy zgodnie z zapisami m.p.z.p. na terenie rolniczym oznaczonym symbolem H72R, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, występują zakazy bądź ograniczenia w lokalizowaniu urządzeń telekomunikacyjnych, a nawet w przypadku istnienia takich ograniczeń organ zobowiązany był badać, czy zakazy bądź wprowadzone w planie ograniczenia są nadal konieczne i celowe – mając na względzie uregulowania u.w.r. Zdaniem Kolegium organ powinien wziąć pod uwagę wytyczne co do rozumienia zapisów planu wskazanych w § 11 ust. 12 pkt 4, zgodnie z którymi dla terenów rolniczych oznaczonych symbolami "R" dopuszcza się lokalizację stacji telefonii komórkowej w jednostce A102R, co z kolei nie oznacza, że na pozostałych terenach rolnych funkcjonuje zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej, jak również, że z § 6 pkt 14 planu wynika, że na terenach rolniczych dopuszcza się m.in. lokowanie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Po pierwsze trzeba zauważyć, że przyjęcie przez SKO, iż zapisy m.p.z.p. nie zawierają zakazu lokowania wnioskowanej inwestycji na terenie działki nr [...], położonej na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem H72R, czyniło zbędnym odwoływanie się do treści art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r. Niemniej jednak teza postawiona przez organ II instancji w zakresie analizy zapisów m.p.z.p. nie jest w ocenie Sądu prawidłowa. Faktem jest, że w przepisie § 6 pkt 14 dla terenów "R" (tereny rolnicze) przewidziano jako przeznaczenie dopuszczalne m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Niemniej jednak w dalszej części planu, w § 11 przewidującym "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy", w ust. 12 pkt 4 dotyczącym terenów rolniczych oznaczonych symbolem "R" przyjęto zapis, zgodnie z którym "Dopuszcza się lokalizację stacji telefonii komórkowej w jednostce A102R". Analogiczny zapis zawarto w ust. 13 pkt 4 dotyczącym terenów sadów oznaczonych symbolem "RS", dopuszczając lokalizację stacji telefonii komórkowej w jednostce "A142RS". W ocenie Sądu tego rodzaju regulacje wyraźnie wskazują, że o ile dla terenów oznaczonych symbolem "R" i "RS" co do zasady – zgodnie z § 6 pkt 14 i 15 – dopuszczalne jest przeznaczenie w postaci sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, o tyle ten szczególny rodzaj takiej infrastruktury w postaci stacji telefonii komórkowej może być lokalizowany wyłącznie we wskazanych jednostkach oznaczonych jako "A102R" i "A142RS". Z powyższego wynika, że analizowany m.p.z.p. nie dopuszcza zasadniczo na całym terenie (zwłaszcza rolniczym) możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowych. Jednocześnie jednak nie wyłącza takiej możliwości w ogóle, przewidując tereny, na których tego rodzaju inwestycje mogą być lokalizowane. Tezę taką potwierdza również sporządzona w sprawie opinia urbanistyczna, w której stwierdzono (k. 134 akt adm.), że: "Jak wynika z analizy ustaleń realizacyjnych planu miejscowego, ustalenia te nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wskazują one tylko na pewne ograniczenia terenowo-przestrzenne i w konsekwencji wyznaczają miejsca lokalizacji". Na uwagę zasługuje także fakt, że o ile dla terenów oznaczonych w planie symbolami "RM", "RM/MN", "MW" i "MW/MN" zawarto w § 11 m.p.z.p. zapisy o treści: "Ustala się budowę i rozbudowę sieci infrastruktury technicznej za wyjątkiem masztów telefonii komórkowej", o tyle w przypadku terenów o symbolach "U", "UP", "UK", "RU" zapis ten ogranicza się do treści: "Ustala się budowę i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". W ocenie Sądu w świetle powyższych rozważań za nieprawidłowe należy uznać twierdzenie SKO o tym, że zapisy m.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, iż nie wykluczają one lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych na terenie H72R – tym bardziej, jak twierdzi SKO, przy zastosowaniu dyspozycji art. 46 ust. 1, 1a i ust. 2 u.w.r. Otóż, jak wykazano, plan nie dopuszcza lokalizacji tego rodzaju inwestycji na terenie H72R, ale jednocześnie nie wyłącza lokalizowania takich inwestycji w ogóle, lecz wskazuje tereny gdzie jest to dopuszczalne. W tej sytuacji rolą organu było ustalenie, czy tego rodzaju regulacja zawarta w planie miejscowym, mając na uwadze rozmieszczenie i wielkość terenów wyznaczonych pod lokalizację inwestycji związanych z budową stacji telefonii komórkowej, w istocie nie prowadzi do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwia rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych (prowadzi do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych). Dopiero tego rodzaju konstatacja pozwalałaby na uruchomienie mechanizmu przewidzianego w art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r. Rozważania organu, z uwagi na przyjętą interpretację zapisów planu, a także wykładnię wspomnianych przepisów u.w.r., pomijają jednak ten aspekt. Nie jest natomiast rolą Sądu dokonywanie takich ustaleń za organ. Pomocne w ich dokonaniu mogą być m.in. informacje zawarte w odwołaniu Spółki z dnia 17 czerwca 2019 r. (k. 83-84 akt adm.), w tym dotyczące możliwości realnego osiągnięcia celów związanych z rozwojem usług i sieci telekomunikacyjnych przy rozmieszczeniu miejsc lokalizacji tego rodzaju inwestycji takim jakie przewidziano w zapisach planu. Jak dotąd organ nie poczynił w ogóle rozważań w tym zakresie, w związku z czym jego rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne, naruszające dyspozycję przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie SKO uwzględni powyższą argumentację, przy czym będzie ona aktualna jedynie wówczas jeśli – mając na uwadze wspomniane na wstępie rozważań okoliczności – inwestor będzie podtrzymywał swój wniosek, w oparciu o który prowadzone jest postępowanie w rozpatrywanej sprawie.