II SA/Ke 694/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania S. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...], nakładającej na inwestorów M. i A. W. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 W. 2011 r. określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia istniejącego ogrodzenia, wykonanego przy zachodniej granicy, na nieruchomości nr [...], położonej w R., do zgodności z obowiązującymi przepisami z zastrzeżeniem, że roboty polegają na obniżeniu ogrodzenia do wysokości nie przekraczającej 2,20 m od strony nieruchomości [...], dla której zrealizowano inwestycję, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji we wskazanym przedmiocie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek interwencji S. C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] dokonał kontroli na działce nr [...] położonej w R., gm. P. należącej do A. W. i stwierdził między innymi, że na tej działce między nieruchomościami od strony zachodniej za istniejącą wiatą w kierunku północnym znajduje się ogrodzenie o całkowitej długości 12,0 m (6 przęseł). Jest ono wykonane z prefabrykowanych elementów – słupków i przęseł. W jednym przęśle jest 5 sztuk prefabrykowanych przęseł o wysokości 0,5 m. Na długości 6,0 m wysokość ogrodzenia mierzona od strony działki nr [...] jest wyższa od 2,20 m, tj. wynosi od 2,20 m do 2,26 m. Od strony działki należącej do S. C. ogrodzenie to zostało obsypane do wysokości ok. 0,40 m ziemią w formie kopczyka, bowiem poziom tej działki jest niższy od działki nr [...]. Roboty przy tym ogrodzeniu są zakończone. Pismem z dnia 9 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m przy zachodniej granicy działki nr [...] położonej w R., a w dniu [...] wydał opisaną na wstępie decyzję. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że z załączonych do protokołu kontroli zdjęć wynika, że podłoże od strony działki inwestorów to nieutwardzona, rozplantowana ziemia. Betonowymi płytami został utwardzony teren działki tylko w jej środkowej części. Dlatego wykazane przekroczenie o minimalną wielkość 6 cm 2,20 metrowej wysokości przedmiotowego bocznego ogrodzenia, które wynikło z nierówności nieutwardzonej powierzchni działki, nie uzasadnia nakazania jego obniżenia do wysokości 2,20 m. Budowa takiego ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20 m wymaga, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi, jednak wykonanie takiego ogrodzenia bez zgłoszenia nie oznacza automatycznie konieczności jego obniżenia. Wykonane przez inwestorów ogrodzenie jest nowe, nie powoduje swym wyglądem oszpecenia otoczenia, jest w dobrym stanie technicznym, swoim usytuowaniem nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. W związku z tym bezprzedmiotowe jest prowadzenie w sprawie tego ogrodzenia postępowania administracyjnego mającego na celu nałożenie na inwestora jakichkolwiek obowiązków. Dlatego organ II instancji dokonując na podstawie art. 138 kpa merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji uznał za konieczne jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego. Organ wyjaśnił na koniec, że sprawy dotyczące sporów granicznych między stronami, samowolnego wejścia na sąsiednią działkę i usunięcia starego ogrodzenia bez zgody jego właściciela nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, gdyż są rozstrzygane przez sądy powszechne. W skardze na tę decyzję S. C. wniosła o jej uchylenie, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 kpa w zakresie bezpodstawnego uznania, że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe oraz naruszenie art. 7, 8, 9, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, błędne ustalenie, że wybudowanie przez inwestorów nowego ogrodzenia w miejscu dawniej istniejącego z przekroczeniem dopuszczalnej wysokości 2,20 m wynikało z nieutwardzonej powierzchni działki, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i bezpodstawne uznanie, że możliwa jest legalizacja zrealizowanego w całości przez inwestorów przedsięwzięcia budowlanego przez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia istniejącego ogrodzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami, podczas gdy na gruncie Prawa budowlanego ustawodawca nie przewidział możliwości zalegalizowania zrealizowanych przedsięwzięć budowlanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że nie można się zgodzić z ustaleniem, jakoby przekroczenie dopuszczalnej wysokości ogrodzenia wynikało z nierówności nieutwardzonej powierzchni działki, przez co nie było podstaw do nakazania inwestorom obniżenia tego ogrodzenia. Skarżąca zarzuciła równie nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania twierdząc, że nie straciły one aktualności. Zdaniem skarżącej organ nie wskazał podstawy prawnej umorzenia postępowania, ani nie wyjaśnił motywów swego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn jakie w niej wskazano. Zasadny w szczególności okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7 i 77 § 1 kpa, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.). Ponadto organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). p.p.s.a.). Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ II instancji, że wykazane w sprawie przekroczenie dopuszczonej przez przepisy Prawa budowlanego wysokości ogrodzenia dotyczy jedynie minimalnej wielkości 6 centymetrów, a ponadto przekroczenie to jest wynikiem nierówności nieutwardzonej powierzchni działki inwestora, co ma prawdopodobnie (gdyż organ tego wyraźnie nie wyartykułował) oznaczać, że w ocenie organu po wyrównaniu i utwardzeniu działki inwestora, przekroczenie granicznej wysokości 2,20 m nie będzie występowało. Ustalenie takie jest jednak w ocenie sądu niekompletne, nieścisłe, sprzeczne z znajdującymi się w aktach sprawy dowodami, a także częściowo sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Przytoczone ustalenie organu wskazuje, że uznał on za istotną z punktu widzenia zastosowanych przepisów Prawa budowlanego jedynie wysokość przedmiotowego ogrodzenia od strony działki inwestora, względnie milcząco przyjął, że od strony działki skarżącej ogrodzenie to nie przekracza dopuszczalnej wysokości. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli przeprowadzonej w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S., a także ze sporządzonych w czasie tej kontroli zdjęć wynika, że wysokość tego ogrodzenia od strony działki S. C. jest na całej jego dwunastometrowej długości istotnie wyższa niż 2,20 m. Z przeliczenia bowiem ustalonej przez organ szerokości prefabrykowanych, prawdopodobnie jednakowych przęseł, z których wykonane jest to ogrodzenie oraz z ich ilości wynika, że wysokość tego ogrodzenia wynosi co najmniej 2,50 m. Rzeczywista wysokość tego ogrodzenia nie została stwierdzona, a ustalenie w tym zakresie w oparciu o sporządzony materiał zdjęciowy jest utrudnione, z uwagi na usypane u podnóża ogrodzenia od strony działki skarżącej kopczyki podnoszące sztucznie wysokość działki skarżącej w rejonie samego ogrodzenia o wielkość, według ustaleń z kontroli, do 40 cm. Oceniając taką sytuację należy przede wszystkim stwierdzić, że wadliwa jest dorozumiana (gdyż brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnych stwierdzeń w tym zakresie) wykładnia przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zakładająca, że wskazana w tym przepisie wysokość ogrodzeń determinująca obowiązek zgłoszenia ich budowy właściwemu organowi, dotyczy jedynie ich wysokości mierzonej od strony działki inwestora. Ze względu na cel wskazanego ograniczenia wysokości ogrodzeń od strony sąsiadów i działek innych niż drogi, ulice, place, tory kolejowe i inne miejsca publiczne, którym w ocenie Sądu jest ochrona właścicieli sąsiednich działek przed sytuowanie w granicy zbyt wysokich, a przez to szpecących i ograniczających widok i dostęp światła ogrodzeń, wydaje się że graniczna wysokość ogrodzeń dopuszczonych do wybudowania bez zgłoszenia, powinna być oceniana przede wszystkim od strony działki sąsiada inwestora takiego ogrodzenia. Nie można przy tym, przy określaniu tej wysokości kierować się sztucznie usypanymi przy samym ogrodzeniu kopcami z ziemi, gdyż chodzi o wysokość ogrodzenia względem średniego poziomu terenu bezpośrednio przylegającego do ogrodzenia. Ponieważ podanie ścisłych, uniwersalnych zasad określania tej wysokości nie jest możliwe ze względu na znaczne zróżnicowanie występujących w praktyce uwarunkowań terenowych, obowiązkiem organu jest w każdym przypadku ocenić tę wysokość z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Oceniając natomiast ustalenie organu odnośnie wysokości przedmiotowego ogrodzenia od strony działki inwestora należy zauważyć, że brak jej utwardzenia oraz dostrzeżone przez organ nierówności nawet w razie ich usunięcia, niekoniecznie muszą spowodować względne zmniejszenie wysokości przedmiotowego ogrodzenia poprzez podniesienie poziomu terenu przez jego utwardzenie bądź wyrównanie. Utwardzenie i zlikwidowanie nierówności może bowiem spowodować zarówno podwyższenie, jak i obniżenie poziomu terenu w zależności od przyjętej technologii wykonania takich robót budowlanych (uleżenie się, bądź ubicie nieutwardzonej, rozplantowanej ziemi na ogół powoduje obniżenie, a nie podwyższenie poziomu terenu, wyrównanie nierówności natomiast może nastąpić zarówno poprzez nadsypanie podłoża, jak i jego częściowe zniwelowanie). Wskazane naruszenia przepisów postępowania polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wynikły stąd brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem ustalenia, że przedmiotowe ogrodzenie przekracza w istotny sposób wysokość 2,20 m od strony działki skarżącej, czy też od strony działki inwestora, niedopuszczalne byłoby umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Należy w tym miejscu zauważyć, że wskazana bezprzedmiotowość i wynikające z niej konsekwencje określone w art. 105 § 1 kpa nie zostały przez organ przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co świadczy o naruszeniu określonych w art. 107 § 3 kpa wymogów dotyczących uzasadnienia prawnego decyzji. Obowiązkiem organu wynikającym z tego przepisu jest bowiem wyjaśnienie pełnej podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem wszystkich zastosowanych przepisów prawa. Ze względu na brak koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych ubocznie tylko należy zauważyć, że organ II instancji powołując się na minimalne, bo tylko 6-centymetrowe przekroczenie dopuszczalnej wysokości przedmiotowego ogrodzenia, nie odniósł się w sposób wyraźny do treści przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który determinuje możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem bowiem warunkiem legalizacji jest między innymi prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jeżeli więc organ uważał, że przedmiotowy przypadek należało analizować na gruncie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz, że do przekroczenia wymaganej wysokości przedmiotowego ogrodzenia jednak doszło, ale o minimalną tylko wielkość, to winien był ocenić, czy miało ono znamiona istotnego odstępstwa od warunku określonego w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Również ubocznie z powodu wskazanych wyżej okoliczności należy zauważyć, że organ II instancji nie rozważył, czy jego decyzja nie została wydana na niekorzyść strony odwołującej się w warunkach określonych w art. 139 kpa. Zgodnie z tym przepisem bowiem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sytuacji więc, gdy odwołanie złożyła strona kwestionująca orzeczoną przez organ I instancji możliwość legalizacji przedmiotowego ogrodzenia i domagająca się jego rozbiórki, decyzja uchylająca nałożenie na inwestora obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i umarzająca postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe, może być potraktowana jako wydana na niekorzyść strony odwołującej się. Takie stwierdzenie powodowało więc konieczność oceny, czy zachodziły w sprawie wymienione w art. 139 kpa in fine okoliczności pozwalające na odstąpienie od wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). i c). p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ przede wszystkim ustali kierując się wskazanymi wyżej przesłankami, czy i o jaką ewentualnie wielkość przedmiotowe ogrodzenie przekracza wysokość 2,20 m zarówno od strony działki inwestorów, jak i skarżącej. W zależności od wyniku takiego ustalenia organ rozważy czy sprawa wymaga interwencji organów nadzoru budowlanego i w jakim ewentualnie trybie. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 kpa odnosząc się do wszystkich wskazanych istotnych dla sprawy okoliczności, a także do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a.