II SA/Ke 696/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak: [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]. znak: [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W.W. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Decyzją tą, podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ I instancji nakazał W. W. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego, położonego w miejscowości [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku oględzin dokonanych przez organ w dniu 13 czerwca 2006 r. na działce W. W., położonej w miejscowości [...] ustalono, że znajduje się tam budynek inwentarski o wymiarach 13,00 x 5,33m, usytuowany ok. 23,50m od granicy wschodniej oraz 6,90m od budynku inwentarsko składowego od strony zachodniej, wymurowany z pustaka, z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, kryty blachą. Przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 2005r. Po wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), postanowieniem [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, jednocześnie nakładając na W. W. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia: - zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, potwierdzone stosownym zaświadczeniem, - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ inwestor nie wykonał nałożonych na niego - postanowieniem z dnia [...] - obowiązków, organ odwoławczy uznał decyzję organ I instancji z dnia [...] nakazującą W. W. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku inwentarskiego za prawidłową, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł W. W., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji. Zarzuty skargi sprowadzają się do nie rozważenia przez organ "możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego", zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, który nie był sprzeczny z ustaleniami obowiązującego do 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto zdaniem skarżącego w decyzji organu I instancji nie określono jednoznacznie charakteru obiektu, a także naruszono przepisy: art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 kpa, nie wzięto pod uwagę zgłaszanych przez skarżącego wniosków i nie zapoznano stron z całością materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a organ II instancji nie dopatrując się uchybień naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji rozstrzygał w granicach sprawy, jednak nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną dokonał kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Bezspornym w sprawie jest fakt wybudowania przez skarżącego przedmiotowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego słusznie uznał, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl bowiem przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które w sprawie niniejszej nie mają zastosowania. Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że organ nie rozważył "możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego", gdyż organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, wstrzymując postanowieniem z dnia 4 maja 2007 r. prowadzenie robót budowlanych i nakładając na skarżącego wykonanie określonych obowiązków, w tym uzyskanie zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich wykonanie w terminie umożliwiało zalegalizowanie samowoli budowlanej. Bezspornym jest, że skarżący nie spełnił nałożonych na niego obowiązków, stąd organ nadzoru był zobligowany obowiązującym w dniu wydania decyzji przepisem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do zastosowania ust. 1 tego przepisu, tj. nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Ustawodawca uzależnił bowiem zalegalizowanie samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy od dysponowania decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Dzień wszczęcia postępowania, to dzień podjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do zastosowania sankcji z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a ściślej dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W tym miejscu podnieść należy, że po dniu wydania zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170 poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Trybunał Konstytucyjny podniósł także, że jakkolwiek cechą wspólną sprawców samowoli budowlanej jest dopuszczenie się złamania obowiązującego prawa, to jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie maja oni wpływu (tj. uchwalenia na danym terenie planu miejscowego), a taki jest skutek przyjętej regulacji, uzależniającej w istocie możliwość legalizacji samowoli budowlanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Stwierdzenie niekonstytucyjności omawianego przepisu w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że przepis ten, mimo że nadal pozostaje w obrocie prawnym jest niezgodny z Konstytucją od samego początku, czyli od daty jego wydania. Jako taki nie może stanowić podstawy prawnej aktu administracyjnego ani czynności organu z zakresu administracji publicznej. Konsekwencją wydania powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, orzekającego o niezgodności z Konstytucją przepisów, które były podstawą materialnoprawną wydanego z dniu 4 maja 2007 r. postanowienia o nałożeniu obowiązków, a następnie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wobec niewykonanie tych obowiązków jest uznanie przez Sąd, że występuje przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145a kpa). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi bowiem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sadu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na mocy art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 205 ust. 1 ustawy.