II SA/Ke 696/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce –Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach - Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi M. P. i M. P. na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2018r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. P. i M. P. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 5 września 2018 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. P. i M. P. od decyzji Starosty z dnia 10.07.2018 r., znak: [...] orzekającej m.in. o zwrocie na rzecz J. T. w 1/4 części, T. B. w 1/4 części, L. C. w 1/8 części, G. C. w 1/8 części, I. T. w 1/16 części, M. N. w 1/16 części, A. G. w 1/16 części, M. L. w 1/32 części i T. S. w 1/32 części własności nieruchomości położonej w K., przy ul. T., oznaczonej jako działka nr 857/224 o pow. 0,0403 ha, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr 857/106, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 30.05.1966 r. Skarb Państwa nabył nieruchomość składającą się z działki gruntu nr 25 o pow. 5300m2 położoną w K., stanowiącą własność W. i A. małż. T., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Działka nr 857/224 o pow. 0,0403 ha odpowiada działce hip. Nr 25/1 o pow. 0,0403 ha, stanowiącej część działki nr 25 i jest ujawniona w księdze wieczystej [...], w której jako właściciel figuruje Gmina . Uwzględniając treść art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n."), Wojewoda działając na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. do załatwienia wniosku o zwrot wskazanej działki wyznaczył Starostę (pismo z dnia 18.08.2017 r. znak: [...]). Organ I instancji ustalił, że działka nr 857/106, z której wydzielono działkę przeznaczoną do zwrotu obciążona jest służebnością drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr 585. Przebieg drogi koniecznej został uwidoczniony na mapie sytuacyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego na nr [...]. Działka nr 857/106, została przygrodzona do działki nr 585, zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Na działce nr 857/106, zgodnie z wynikami oględzin, znajduje się studzienka kanalizacji sanitarnej oraz dwa mury oporowe. Ponadto w teren działki wchodzi fragment opaski domu i schody. Działka porośnięta drzewami owocowymi oraz wzdłuż ogrodzenia tujami i bukszpanem. W oparciu o ustalenia Starosta stwierdził, że znajdujące się na działce 857/106 składniki roślinne i budowlane stanowią nakłady, a taki sposób zagospodarowania przez osoby trzecie nie można uznać za zgodny z celem wywłaszczenia. Uwzględniając zakres złożonych wniosków o zwrot, Starosta zlecił wykonanie podziału działki nr 857/106 na działki nr 857/223 i 857/224, który został uwidoczniony na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. Po wniesieniu odwołania M. i M. małż. P., Wojewoda pismem z dnia 14.08.2018 r. wystąpił do Starosty o wyjaśnienie, na jakiej podstawie odwołujący się zostali uznani za strony postępowania. W odpowiedzi organ I instancji wskazał, że podstawę stanowiły zapisy w księdze wieczystej [...] i [...], z których wynika, że każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka nr 585 przysługuje ograniczone prawo rzeczowe polegające na ustanowieniu służebności drogi koniecznej. M. P. i M. P., będąc aktualnie właścicielami działki nr 585 brali udział w postępowaniu jako strony. M. P. i M. P. w piśmie z dnia 27.08.2018 r. skierowanym do Wojewody podnosili, że teren działki nr 857/106 był we władaniu inwestora budowy osiedla Z. tj. Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych Z . Teren ten został przez inwestora zagospodarowany w ramach budowy osiedla Z. i dla jego potrzeb i w tym w zakresie wybudowano infrastrukturę techniczną związaną ze sprzedanym w 1980 r. na rzecz skarżących domem przy obecnej ul. T. 129. Od chwili zaprzestania działalności statutowej inwestora osiedla, żaden podmiot gospodarczy czy samorządowy nie kontynuował uregulowania stanu prawnego działki nr 857/106, pomimo istnienia formalnych i rozlicznych wniosków skarżących w tej sprawie. Skarżący stali się w 1980 r. właścicielami domu przy ul. T. 129 i posiadaczami zabudowanej na działce nr 857/106 infrastruktury technicznej związanej integralnie z domem (T. 129). Wybudowana infrastruktura techniczna na działce nr 857/106 była i jest niezbędna stosownie do wymagań przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem odwołujących, wyłączenie z posiadania istniejącej i wybudowanej w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku infrastruktury zabudowanej na działce nr 857/106 dla potrzeb osiedla Z. (obecnie domu przy T. 129) w sposób rażący narusza przepisy cytowanego wyżej przepisu w szczególności w zakresie: - zabezpieczenie konstrukcyjne domu i terenu przed osuwaniem ziemi (mury oporowe) - §11 rozporządzenia; - dojazd i dojście do domu, droga pożarowa-służebność drogi koniecznej (postanowienie Sądu Rejonowego syg. akt VII Ns [...] - § 14 rozporządzenia; - odprowadzenie ścieków socjalno-bytowych z budynku - § 26 rozporządzenia; odprowadzenie wód deszczowych - § 28 rozporządzenia; ponadto wybudowanie po 14 latach użytkowania budynku granicy nowo utworzonej działki sąsiedniej w odległości 10 cm od frontu domu narusza przepisy § 12 rozporządzenia i stanowi przypadek działania prawa wstecz. Powyższe okoliczności potwierdzone w ocenie odwołujących treścią orzeczeń: Sądu Rejonowego sygn. akt VII Ns [...] i WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr [...] i NSA sygn. akt II OSK [...] pozwalają na uznanie braku możliwości przeznaczenia terenu działki nr 857/106 na zabudowę inną od istniejącej i dają im uzasadniony interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniach administracyjnych zmierzających do utrzymania terenu z wybudowaną infrastrukturą związaną z ich domem na działce nr 857/106. Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji odnośnie udziału odwołujących się w charakterze stron postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Przytaczając brzmienie przepisów art. 28 k.p.a oraz 136 ust. 3 i 138 ust. 1 i 2 u.g.n wskazał, że stronami tego postępowania, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny są: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, aktualny właściciel nieruchomości (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a także osoby którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy lub obligacyjny do nieruchomości podlegającej zwrotowi. Stosunki prawne ustanowione na nieruchomości podlegającej zwrotowi, a polegające na oddaniu jej w trwały zarząd, obciążeniu prawem użytkowania, bądź uprawnienia osób trzecich do korzystania z tej nieruchomości na podstawie umów obligacyjnych (najmu, dzierżawy lub użyczenia), w świetle art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n., nie stanowią przeszkody w zwrocie tej nieruchomości i wygasają z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, lub z upływem trzech miesięcy od tego dnia. Z tego względu organ uznał, że skutki określone w tym przepisie dotyczą tylko jednego ograniczonego prawa rzeczowego tj. użytkowania. Ustawodawca nie wymienił w tym przepisie służebności. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że ograniczone prawo rzeczowe obciążające zwracaną nieruchomość nie wygaśnie na skutek jej zwrotu. Skoro skutkiem zwrotu działki nr 857/224, nie dojdzie do wygaśnięcia obciążającego tę nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej, zatem w ocenie organu II instancji, z tego powodu skarżący M. P. i M. P. nie posiadają interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa, w postępowaniu o zwrot działki nr 857/224 (brak uzasadnienia prawnego dla żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z ich potrzebami). Nadto podnoszona przez skarżących kwesta istnienia na zwracanej działce infrastruktury związanej z Ich domem znajdującym się na działce sąsiedniej, nie powoduje, iż posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, w niniejszym postępowaniu. Z tego tytułu posiadają oni jedynie interes faktyczny, który oznacza, że konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Zdaniem organu II instancji, brak przymiotu strony, uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. M. i M. małż. P. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 5.09.2018 r., zarzucając rozstrzygnięciu: I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n. przez błędną ich wykładnię i ustalenie, że podmiotami, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości podlegającej zwrotowi są wyłącznie osoby, na rzecz których ustanowiono tylko jedno ograniczone prawo rzeczowe tj. użytkowanie i przez to naruszenie art. 28 k.p.a. – błędną interpretację tego przepisu, który przyznaje przymiot strony każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n. przez błędną ich wykładnię i ustalenie, że stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są tylko podmioty, takie jak: poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości oraz podmioty, którym przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków prawnorzeczowych lub obligacyjnych, a przymiot strony nie przysługuje posiadaczowi samoistnemu i przez to naruszenie art. 28 k.p.a. Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, na poparcie zarzutów przedstawiono stanowisko sądów administracyjnych, powołując stosowne orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 136 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Art. 138 ust. 1 u.g.n. stanowi, że jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Przepis art. 90 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna (ust. 2 cyt. przepisu). Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ II instancji zasadnie odmówił uznania skarżących za strony postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Organ przyjął, że interes prawny decydujący o statusie strony w tym postępowaniu powinien wynikać z norm prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n, określającego skutki zwrotu nieruchomości wobec dotychczas ustanowionych praw obligacyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody , w tych przepisach ustawodawca wymienił tylko jedno ograniczone prawo rzeczowe: użytkowanie, które nie stanowi przeszkody w zwrocie nieruchomości i wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Skoro więc w regulacji nie wymienia się służebności to skutkiem zwrotu nieruchomości nie dojdzie do wygaśnięcia prawa rzeczowego (służebności drogi koniecznej) obciążającego zwracaną nieruchomość. Taki stan w ocenie organu oznacza, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Z przedstawionych wywodów organu wynika, że oprócz podmiotów wymienionych w art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, jeżeli z analizowanych przepisów wynikają skutki w postaci wygaśnięcia praw w przypadku zwrotu nieruchomości to można uznać, że w konsekwencji zarządcy, najemcy, dzierżawcy, użytkownikowi, przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie zgadza się z takim stanowiskiem organu. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu w niniejszej sprawie o zwrot nieruchomości nie zasługuje na akceptację. Ustalanie interesu prawnego występuje w ramach art. 28 K.p.a. Legitymację do wszczęcia postępowania ma każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 K.p.a. musi być zawsze interpretowany w związku z normami prawa materialnego. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegające na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (por. wyrok NSA z 11.05.2005r. II GSK 52/05, Lex nr 166076). Oczywiste jest, że podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają art. 136 ust. 3 i art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n. Ich treść nie daje jednak podstaw do zawężającego rozumienia tych przepisów. W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego mogą być również przepisy materialnego prawa cywilnego dotyczące ochrony własności (art. 140 k.c. i nast.) i innych praw rzeczowych. Zgodnie z art. 251 k.c. do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Katalog ograniczonych praw rzeczowych zawiera art. 244 § 1 k.c. zaliczając do nich: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipotekę. Z zapisów w księdze wieczystej nr [...] wynika, że działka nr 857/106 obciążona jest na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej nr 585 ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności drogi koniecznej. Skarżący M. i M. P. figurują w księdze wieczystej tej nieruchomości nr [...] jako właściciele na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Nie ma znaczenia w sprawie okoliczność podziału nieruchomości obciążonej służebnością. Z uwagi bowiem na przepis art. 290 § 2 k.c., w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział; jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich, właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności. Z materiału dowodowego w sprawie nie wynika, by taka sytuacja miała miejsce. W ocenie Sądu, w postępowaniu o zwrot nieruchomości, ten kto wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości podlegającej zwrotowi, posiada legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Skarżący legitymują się takim tytułem, ponieważ są podmiotami uprawnionymi do służebności gruntowej obciążającej działkę nr 857/106. Służebność gruntowa stanowi prawo podmiotowe bezwzględne, bezpośrednie, niepodzielne i związane z własnością nieruchomości władnącej lub z użytkowaniem wieczystym. W świetle art. 50 k.c. służebność gruntowa stanowi część składową nieruchomości władnącej (B.Lackoroński [w:] Kodeks cywilny, red. K.Osajda, t.I, 2013, s. 1276). Wbrew twierdzeniom organu, nie można przyjąć, że skoro skutkiem zwrotu nieruchomości nie jest wygaśnięcie służebności drogi koniecznej przysługującej skarżącym jako właścicielom działki nr 585, to w konsekwencji nie mają oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu o zwrot podstawą uznania za stronę istotne jest bowiem samo istnienie interesu prawnego, który musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy interes prawny skarżących jest ściśle związany z tytułem prawnorzeczowym do zwracanej nieruchomości. Nie jest natomiast wymagane, tak jak w przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994), wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W realiach niniejszej sprawy odmowa przyznania statusu strony nastąpiła z naruszeniem art. 28 Kpa w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n., a w konsekwencji Wojewoda umarzając postępowanie odwoławcze naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. Na skutek wydanego wyroku organ II instancji zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej odwołaniem skarżących z dnia 2.08.2018 r. (data wpływu do organu). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668). Na koszty te złożyła się kwota uiszczonego wpisu sądowego (200zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17zł).