II SA/Ke 698/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie choroby zawodowej oddala skargę. II SA/Ke 698/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 23 września 2008r. znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 lipca 2008r., odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 czerwca 1999r., nie stwierdzającą u D. K. choroby zawodowej, tj. przewlekłych chorób narządu głosu związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionych w poz. 7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294), na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. z 2006r. Dz. U. Nr 122, poz. 851, ze zm.), art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 148 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu 1 czerwca 1999r. decyzję nie stwierdzającą u D. K. choroby zawodowej. W jej uzasadnieniu wskazał między innymi, że u D. K. nie rozpoznano choroby głosu oraz, że od 1.09.1991 do chwili obecnej prowadzi ona zajęcia dydaktyczne w zmniejszonym wymiarze godzin ( 7 godzin tygodniowo), gdyż jednocześnie pełni funkcję wicedyrektora szkoły. Decyzja ta stała się prawomocna z upływem terminu do jej zaskarżenia w trybie odwoławczym, tj. z dniem 15 czerwca 1999r. W dniu 21 marca 2002r. D. K. wniosła pismo, w którym domagała się wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia 1 czerwca 1999r. Swój wniosek uzasadniła: 1/ brakiem poprawy stanu zdrowia, "czasami nawet pogorszeniem" i to pomimo tego, że dostosowała się do zaleceń lekarzy i nie wykonywała pracy wymagającej nadmiernego wysiłku oraz 2/ "istniejącymi w momencie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a nie uwzględnionymi w analizie pracy zawodowej w uzasadnieniu decyzji dodatkowymi faktami". 1 II SA/Ke 698/08 Odnośnie tej drugiej podstawy skarżąca wskazała, iż według niej pracownik PIS dokonał niedokładnej analizy jej pracy, gdyż wyłącznie w oparciu o dokumenty zgromadzone w jej teczce akt osobowych, o czym wspominała już w swoim piśmie z dnia 2.02.2000r. D. K. podniosła, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i wgląd do innych oprócz teczki akt osobowych dokumentów "pokazałoby, że niewzięcie pod uwagę całego czasu pracy ( zatrudnienie w pełnym wymiarze godzin minimum 30 godzin tygodniowo aktywnie na terenie szkoły), a uwypuklenie wyłącznie 7 godzin dydaktycznych tygodniowo (...) nie odzwierciedlało rzeczywistości i świadczyło na moją niekorzyść". Skarżąca dalej wskazała, że pełniąc obowiązki wicedyrektora szkoły ponadto prowadziła w wymiarze 4 godzin tygodniowo zajęcia z uczniami, w związku z czym faktycznie miała 11 godzin zajęć dydaktycznych, a uwzględniając inne zajęcia na terenie szkoły, praca wymagająca wysiłku głosowego trwała nie 7 lecz ponad 20 godzin tygodniowo. Do wniosku dołączyła własnoręcznie sporządzone: tygodniowy (średni) rozkład godzin pracy wymagającej wysiłku głosowego oraz wykaz nieodpłatnie prowadzonych zajęć dodatkowych w roku szkolnym od 1991/1992 do 1998/1999, sporządzony w oparciu o dzienniki zajęć pozalekcyjnych. Powiatowy Inspektor Sanitarny, nie wznawiając postępowania, skierował wnioskodawczynię na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, a następnie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, które to jednostki nie rozpoznały choroby zawodowej. Kolejne badanie skarżącej przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy miały miejsce w 2007r. Na skutek pisma D. K. z dnia 23 października 2007r., w którym domagała się ona wydania decyzji dotyczącej rozpoznania lub nie choroby zawodowej, postanowieniem z dnia 7 listopada 2007r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a jednocześnie w dniu 12 grudnia 2007r. zawiadomił o wszczęciu w dniu 24 lipca 2007r. nowego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia choroby zawodowej -poz. 15 wykazu chorób z 2002r. Decyzją z dnia 7 lutego 2008r. organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił, po wznowieniu z urzędu postępowania postanowieniem z dnia 7 listopada 2007r., uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 1 czerwca 1999r. 2 II SA/Ke 698/08 Na skutek odwołania D. K. organ II instancji decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, polecając temu organowi zbadanie, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa. Pismem z dnia 4 czerwca 2008r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wezwał wnioskodawczynię do złożenia pisemnych wyjaśnień na okoliczność, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, pouczając ją jednocześnie o treści art. 148 § 1 kpa. W odpowiedzi D. K. wskazała, iż po otrzymaniu decyzji z dnia 1 czerwca 1999r. najważniejszy był dla niej stan zdrowia, w związku z czym zamiast skorzystać z możliwości odwołania się postanowiła podjąć działania, mające na celu poprawę stanu narządu głosu. W okresie od 26 lutego do 21 marca 2002r. czyli w trzecim roku przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia, po rozmowach z lekarzem i dyrekcją Szkoły Podstawowej nr 33 zdecydowała się skorzystać z art. 77 § 1, 145 § 1 pkt 5 oraz art. 154 § 1 kpa, czego dowodem jest prośba o wznowienie postępowania. Nawiązując zaś do tego, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia D. K. wskazała, iż "decydującą podstawą prośby o wznowienie postępowania w sprawie przyznania mi choroby zawodowej było kolejne kontrolne badanie lekarskie przeprowadzone w dniu 26.02.2007r. ( badanie potwierdzające przewlekła zapalenie gardła i krtani oraz dysfonię...), rozmowa z lekarzem laryngologiem o rokowaniach w stanie moich narządów głosu, a także uzyskanie w wyniku wspomnianej wyżej rozmowy potwierdzenie nieskorzystania przez pracownika Państwowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy z innych niż moja teczka akt osobowych źródeł (...) wskazujących na moją pracę związaną z wysiłkiem głosowym." Skarżąca dołączyła do tego pisma odbitkę kserograficzną karty chorobowej prowadzonej NZOZ "..." Poradnia Laryngologiczna z wpisem lekarza laryngologa z dnia 26 lutego 2002r. Decyzją z dnia 22 lipca 2008r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu wniosku D. K. o wznowienie postępowania powołując przepisy art. 147, 148 § 1, 149 § 3 i 150 § 1 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia 1 czerwca 1999r. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że w piśmie z dnia 13 czerwca 2008r. strona nie określiła daty, kiedy dowiedziała się, iż organ wziął pod uwagę zbyt małą liczbę godzin dydaktycznych, prowadzonych w okresie pełnienia funkcji wicedyrektora 3 II SA/Ke 698/08 w okresie od 1.09.1991 do 1.09.1999r., załączyła natomiast dowód w postaci badania lekarskiego z dnia 26 lutego 2002r. Badanie to nie było przedmiotem wniosku o wznowienie, nadto dowód ten nie istniał w dacie wydawania decyzji, dlatego też nie może stanowić podstawy wznowienia, a skoro został złożony po upływie 6 lat od jego wystawienia strona nie zachowała terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa. Nadto organ wskazał, że we wniosku o wznowienie złożonym w dniu 21 marca 2002r. D. K. jako podstawę do wznowienia postępowania wskazała okoliczność, iż w decyzji z dnia 1 czerwca 1999r. wykazano zbyt małą liczbę godzi dydaktycznych, prowadzonych przez nią jako wicedyrektora szkoły i, że decyzja była oparta na wywiadzie o chorobie zawodowej bazującej wyłącznie na dokumentach znajdujących się w aktach osobowych. O tych jednak okolicznościach strona dowiedziała się w dniu doręczenia decyzji tzn. 1 czerwca 1999r. Wtedy to bowiem powzięła wiadomość o nieuwzględnieniu do narażenia zawodowego dodatkowych godzin. Od czasu powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia upłynęło 2 lata i 9 miesięcy. Reasumując organ wskazał, iż odmówił wznowienia postępowania z powodu wniesienia podania o wznowienie z uchybieniem terminu, o jakim mowa wart. 148 § 1 kpa. Zaskarżaną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ustalając, iż strona wniosła żądanie wznowienia postępowania po upływie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do jego wznowienia co uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. K. wniosła o: - zmianę decyzji z dnia 23 września 2008r. oraz decyzji z dnia 1 czerwca 1999r. i zaliczenie do łącznego czasu narażenia na nadmierny wysiłek głosowy lat od 01.09.91 - 31.08.99, to jest okresu pełnienia przez nią funkcji wicedyrektora szkoły - zmianę orzeczenia lekarskiego z dnia 16 marca 1999r. wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz uznanie w świetle aktualnych wyników badań laryngologicznych i foniatrycznych stwierdzonych u niej schorzeń narządów głosu za chorobę zawodową. Zarzuciła, że od organów rozpatrujących jej sprawę nie otrzymała postanowienia, decyzji, ani innego pisma związanego ze złożoną przez nią w dniu 21 marca 2002r. prośbą o wznowienie postępowania w sprawie choroby zawodowej. Po tej dacie pierwsze dwa pisma z datą 7 listopada 2007r. otrzymała od Państwowego Powiatowego 4 II SA/Ke 698/08 Inspektora dopiero w wyniku złożenia nowego wniosku z dnia 26 stycznia 2006 r. Ponadto podniosła, że organy niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, pomimo wielokrotnego dostarczania przez nią uzupełniających załączników i przywoływania faktów, a działanie organów Inspekcji Sanitarnej było niedokładne, schematyczne i ramowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie choroby zawodowej, a nie decyzji z dnia 1 czerwca 1999r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu. Dlatego też wnioski skarżącej dotyczące tej decyzji są dla niniejszego postępowania bezprzedmiotowe. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)- dalej zwaną uppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub wydanie jej z naruszeniem prawa. Tak wiec generalnie poza wyjątkiem, o jaki mowa w art. 154 § 2 uppsa, który jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi, Sąd nie jest uprawniony do zmiany ani zaskarżonej decyzji ani też prawomocnej decyzji, nie jest też właściwy do dokonywania zmiany orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji to w ocenie Sądu, pomijając kwestię związaną z wyjątkową przewlekłością postępowania, ( który to zarzut dotyczy postępowania przed organem I instancji ) oraz kwestię niezauważenia przez organ II instancji przy wydawaniu przez niego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, iż decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 lutego 2008r. została wydana na skutek wszczęcia przez ten organ postępowania z urzędu a nie na wniosek, to sama zaskarżona obecnie do sądu decyzja odpowiada prawu, a stwierdzone wyżej uchybienia nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy -wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania na wniosek z dnia 21 marca 2002r.. 5 II SA/Ke 698/08 Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji, wyrażona w art. 16 § 1 zd. 2 kpa, zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Decyzja z dnia 1 czerwca 1999r., którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u D. K. choroby zawodowej gardła, wymienionej pod poz. 7 załącznika do Rozporządzenia z dnia 18 listopada 1993r., nie została przez D. K. zaskarżona. Odpis tej decyzji został jej doręczony w dniu 1 czerwca 1999r. Tak więc aby doprowadzić do wzruszenia tej decyzji muszą zajść szczególne przesłanki. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się weryfikacji tej decyzji w drodze wznowienia postępowania. Warunkiem dopuszczalności wznowienia postępowania jest wystąpienie jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 kpa lub art. 145a kpa oraz zachowanie terminów, o których mowa w art. 148 kpa. We wniosku o wznowienie postępowania z dnia 21 marca 2002r. D. K. powołała się na dwie okoliczności: 1/ że jej stan zdrowia, mimo zaprzestania pracy i podjęcia leczenia nie uległ poprawie oraz 2/ że organ nieprawidłowo ustalił ilość godzin dydaktycznych - zamiast 11 ustalił 7 oraz, że faktycznie wykonywana przez nią jako wicedyrektora szkoły praca wymagająca wysiłku głosowego trwała ponad 20 godzin tygodniowo, a nie 7, jak to ustalił organ. Mimo, iż sama skarżąca w tym piśmie nie sprecyzowała jeszcze podstawy wznowienia poprzez podanie stosownego przepisu, a uczyniła to dopiero w piśmie z dnia 11 czerwca 2008r., tym niemniej od początku nie budziło wątpliwości, iż jedyną podstawę wznowienia mógłby stanowić przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Odnosząc do cytowanego przepisu wskazywane przez skarżącą w piśmie z dnia 21 marca 2002r. okoliczności to niewątpliwie nie może stanowić podstawy wznowienia okoliczność, iż stan zdrowia skarżącej po 1999r. nie uległ poprawie. Jest bowiem oczywiste, iż ta okoliczność jeszcze w dacie wydania decyzji, 6 II SA/Ke 698/08 to jest w dniu 1 czerwca 1999r., nie istniała. Jeśli natomiast chodzi o okoliczność, iż jak to twierdzi skarżąca, w okresie, gdy pełniła funkcję wicedyrektora wykonywała więcej niż 7 godzin pracy przy wzmożonym wysiłku głosowym, jest to nowa okoliczność, o jakiej mowa w art. 145 z 1 pkt 5 kpa, jednakże, jak to słusznie zauważyły organy, została ona zgłoszona z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w który strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. D. K., o ile faktycznie od 1999 do 1999r. pracowała przy wzmożonym wysiłku głosowym więcej niż 7 godzin miesięcznie, wiedziała o tym w trakcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 1 czerwca 1999r. O tym, iż organ nie wiedział o tej okoliczności skarżąca dowiedziała się najpóźniej w dniu 1 czerwca 1999r. Tego bowiem dnia została jej doręczona decyzja, w uzasadnieniu której organ ustalił, iż w tych latach prowadziła zajęcia dydaktyczne w zmniejszonym wymiarze godzin ( 7 tygodniowo ). Jako nowy dowód skarżąca do podania o wznowienie doręczyła własnoręcznie sporządzony przez siebie wykaz zajęć dodatkowych oraz tygodniowy rozkład godzin pracy. Tego typu dokument nie jest jednak dowodem potwierdzającym faktyczną ilość zajęć, lecz oświadczeniem strony złożonym na tę okoliczność. Jak już natomiast wskazano, jeśli praca skarżącej w latach 1991 - 1999 faktycznie wymagała wzmożonego wysiłku głosowego przez więcej niż 7 godzin tygodniowo, fakt ten musiał być jej znany już w toku postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia 1 czerwca 1999r. Dlatego też powoływanie się na tę okoliczność dopiero we wniosku o wznowienie, złożonym po upływie prawie trzech lat od wydania decyzji, jest spóźnione i powoduje, że prawidłowo organ uznał podanie o wznowienie za złożone z uchybieniem miesięcznego terminu. Z pisma z dnia 11 czerwca 2008r., złożonego w odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania zachowania przez skarżącą terminu z art. 148 § 1 kpa zdaje się wynikać, iż dla skarżącej nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania ma być to, że rozmowa z laryngologiem, jaka miała miejsce w dniu 26 lutego 2002r. potwierdziła niekorzystanie przez pracownika PIS przeprowadzającego wywiad środowiskowy z innych, poza teczką akt osobowych, źródeł. W tym jednak miejscu zauważyć należy, iż z wniosku o wznowienie postępowania z dnia 21 marca 2002r. wynika, iż D. K. o tym fakcie ( a więc o ograniczeniu się przez 7 II SA/Ke 698/08 organ przy zbieraniu materiałów tylko do akt teczki osobowej) wiedziała najpóźniej 2 lutego 2002r. skoro w piśmie z tej właśnie daty tę okoliczność podnosiła. Nadto, jako wicedyrektor szkoły skarżąca musiała znać rodzaj dokumentów, jakimi dysponowała szkoła, dlatego też te inne - poza teczką akt osobowych- dokumenty, nawet jeśli nie były znane organowi to były one znane skarżącej już w czasie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia 1 czerwca 1999r., stąd powoływanie się na nie po upływie prawie 3 lat jest spóźnione. Prawidłowo również organy uznały, iż dołączona dopiero do pisma z dnia 11 czerwca 2008r. odbitka kserograficzna potwierdzająca badanie skarżącej w dniu 26 lutego 2002r. i wynik tego badania nie stanowi nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem dowód ten nie istniał w 1999r. a ponadto został złożony po upływie 6 lat. Mając to wszystko na uwadze skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 uppsa. 8