II SA/Ke 7/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2008 roku sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz G. P. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 8 listopada 2007r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Starosty z dnia 26 września 2007r. wnoszącej sprzeciw na zgłoszenie dokonane przez G. P., dotyczące zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24 m², przeznaczonego na przechowywanie narzędzi gospodarczych oraz utwardzenia terenu działki o powierzchni 400 m² kostką betonową na działce nr 8269 położonej w R. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wyżej wymienionych obiektów, ponieważ ich realizacja może spowodować wprowadzenie ograniczeń dla terenów sąsiednich, na podstawie art. 82 ust. 3 prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że pismem z dnia 4 września 2007r. G. P. zgłosił zamiar budowy na działce Nr 8269 położonej w R. budynku gospodarczego oraz utwardzenia terenu działki. Do wniosku dołączył komplet wymaganych dokumentów, w tym oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane działką Nr 8269, a także kserokopię mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000 z oznaczoną lokalizacją inwestycji. Inwestor załączył także kserokopię wyroku WSA z dnia 15 lutego 2006r. sygn.[...], uchylającego decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 lipca 2003r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 31.03.2003r, orzekających o wprowadzeniu w ewidencji gruntów obrębu R. zmian poprzez przywrócenie drogi stanowiącej w dawnej ewidencji działkę Nr 1007 / obecnie nr 9086 /. Starosta działając na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 prawa budowlanego wniósł sprzeciw na zgłoszenie i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ ich realizacja może spowodować wprowadzenie ograniczeń dla terenów sąsiednich. Zgłaszający bowiem określił usytuowanie budynku gospodarczego na działce nr 8269 w miejscu, gdzie na mapie sytuacyjno – wysokościowej oznaczona jest droga stanowiąca dojazd do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, należącym do Nadleśnictwa R. M., zamieszkałym przez J. N. oraz innych działek dalej położonych. W ewidencji gruntów droga ta oznaczona jest jako działka Nr 9086. Kwestia, czy w wyniku błędnie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów zostały zmienione granice działki Nr 8269 poprzez przyłączenie do niej pasa gruntu stanowiącego ogólnodostępną drogę wewnętrzną, oznaczoną Nr 9086, jest obecnie rozpatrywana przez Sąd Rejonowy– sygn. akt [...], gdyż powyższe nie zostało wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Biorąc to pod uwagę organ I instancji uznał, że wykonanie nałożonego obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu budowlanego zapewni stronom możliwość wypowiedzenia się co do przedmiotu wniosku. W odwołaniu od decyzji organu I instancji G. P. zarzucił, iż działkę Nr 8269, której dotyczy zgłoszenie nabył w sposób niewadliwy aktem notarialnym i w księdze wieczystej jest ujawniony jako jej właściciel. Przyznał, iż do chwili obecnej nie jest ostatecznie ustalone, czy istnieje droga dojazdowa, która miałaby przechodzić przez jego nieruchomość. Bezspornym jest natomiast, iż jest on właścicielem działki Nr 9269 i organ I instancji powinien uwzględnić wyłącznie stan prawny działki na dzień zgłoszenia. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda ustalił, że w latach 1999-2000 G. P. nabył dwie sąsiadujące ze sobą działki o numerach 8269 i 8413, położone w R. Według starej numeracji były to działki nr 1000 i 999. W ewidencji gruntów wsi P. gm. R. na mapie z 1967r. pomiędzy działkami 999 o pow. 0,23 ha i 1000 o pow. 0,10 ha figurowała działka nr 1007 o pow. 0,01 ha, oznaczona jako droga wewnętrzna z wpisem jako władającego Prezydium Rady Narodowej – Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. W dalszym swym biegu droga przebiegała przez teren należący do Lasów Państwowych i oznaczona była numerem 1001. Taki stan w ewidencji figurował do 1995r.. W związku z wcześniejszą zmianą granic obrębów R. i włączeniem do niego wsi P. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów. Wówczas to droga Nr 1007 została zlikwidowana zarówno w części kartograficznej jak i opisowej operatu. W nowym operacie działka Nr 999 otrzymała Nr 8413 i powierzchnię zmienioną z 0,23 ha na 0,2270 ha, a działka Nr 1000 otrzymała Nr 8269 przy niezmienionej powierzchni 0,10ha. Obie te działki nabył inwestor. Mimo zlikwidowania w części opisowej i graficznej operatu ewidencji gruntów działki Nr 1007, na gruncie do 2006r. droga ta faktycznie istniała. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że istniała droga między działkami, które obecnie noszą nr 8269 i 8413 i są własnością Inwestora, stanowiąca dojazd do drogi publicznej, urządzonej na działce Nr 2591. Inwestor zlokalizował budynek gospodarczy na działce Nr 8269, przy granicy z działką Nr 8413, a więc w miejscu, gdzie figurowała działka Nr 1007. Z akt sprawy wynika także, że istnieniem drogi jest zainteresowana J. N. Dlatego też prawidłowo, zdaniem Wojewody, organ I instancji uznał, że o zamierzonej inwestycji należy zawiadomić wszystkich, którzy także mogą być zainteresowani istnieniem tej drogi, jako umożliwiającej dojazd do drogi publicznej. Zasadnie zatem Starosta nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem ta procedura pozwala na zawiadomienie stron o zamierzonej inwestycji. Organ odwoławczy jednocześnie podkreślił, iż jego decyzja nie przesądza o niemożności wybudowania budynku gospodarczego w miejscu wskazanym przez inwestora, a jedynie wskazuje na okoliczności, które nie pozwalają na zastosowanie procedury uproszczonej, to jest wybudowania obiektów na podstawie zgłoszenia. Aktualnie z akt sprawy nie wynika, czy zgodnie z aktualnym stanem prawnym w ewidencji gruntów działki Nr 8269 i 8413 winny być przedstawione jako graniczące ze sobą czy też według prawidłowo prowadzonej aktualnej ewidencji działki te oddziela działka ewidencyjna, odpowiadająca działce 1007 według ewidencji z 1967. Jednakże rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie należy do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej. W skardze na tę decyzję G. P. zarzucił, iż pomimo, że droga nie istnieje ani w sensie prawnym ani faktycznym to Starosta " nie wiadomo na jakiej podstawie" twierdzi co innego, czego efektem jest zgłoszenie sprzeciwu. Jednocześnie Starosta nie robi nic by jednoznacznie wyjaśnić i rozstrzygnąć sprawę. Mimo bowiem, że w wyroku z dnia 15 lutego 2006r. WSA jednoznacznie wskazał, co powinno zostać zrobione by wyjaśnić sprawę istnienia drogi, mimo upływu ponad roku od przekazania akt nie podjęto dalszego postępowania w tej sprawie. Ten sam organ jednocześnie "w trosce o to" żeby on / skarżący/ nie naruszył czyichś praw lub "nie naraził się na niepowetowane straty" wnosi sprzeciw od zgłoszenia budowlanego w ten sposób ukrywając swoją bezczynność na gruncie prawa administracyjnego. Skarżący podniósł, że obie działki nabył niewadliwie i traktowanie go przez Starostwo "jako właściciela nie do końca" jest krzywdzące i sprzeczne z prawem. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżący domagał się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zarzuty w niej podniesione w większości w niniejszej sprawie są niezasadne z uwagi na to, że dotyczą one sprawy w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej uppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i w związku z tym wskazać należy, co następuje. Z poczynionych w zaskarżonej decyzji ustaleń wynika, że G. P. złożył wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką Nr 8269 położoną w R. Organ ustalił także, iż skarżący nabył sąsiadujące ze sobą działki 8269 i 8413. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w aktach sprawy Znak: GN. 7430 – 4 – 34-7/01 – 2203, z których Sąd, uwzględniając zawarty w skardze wniosek, przeprowadził dowód, a w szczególności w znajdujących się w tych aktach umowach zawartych w formie aktu notarialnego z dnia 7 sierpnia 2000r. oraz z dnia 6 sierpnia 1999r. Umowy te zostały zawarte już po modernizacji ewidencji gruntów, jaka miała miejsce w 1995r., w wyniku której zlikwidowano zarówno w części opisowej jak i graficznej istniejącą do tej pory w ewidencji gruntów drogę, oznaczoną jako działka Nr 1007r. W świetle załączonego przez skarżącego do zgłoszenia odpisu wyroku WSA z dnia 15 lutego 2006r., uchylającego decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty wprowadzającą zmiany do ewidencji gruntów nie może budzić wątpliwości, iż na datę wydawania w niniejszej sprawie decyzji przez organy obu instancji istniejący w ewidencji stan powinien odpowiadać stanowi sprzed 2003r. czyli takiemu, że obie działki nabyte przez skarżącego mają wspólną granicę. Takie też zresztą poczynił ustalenia Wojewoda wskazując, że w ewidencji droga istniała do 1995r. Co więcej, organ ten ustalił, iż na gruncie istniała ona do 2006r. z czego wypływa wniosek, iż najpóźniej poczynając od 1 stycznia 2007r. drogi tej faktycznie już nie ma. Organy jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazały przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zastosowanie tego przepisu organ odwoławczy uzasadnił wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 9 koniecznością poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej i w związku z tym koniecznością zapewnienia wszystkim osobom zainteresowanym istnieniem tej drogi udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu na tle konkretnych okoliczności niniejszej sprawy zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem tego przepisu. Skoro bowiem Wojewoda ustalił, iż skarżący złożył wszystkie wymagane dokumenty, jest on właścicielem nieruchomości, na której ma zamiar poczynić inwestycje i ani w ewidencji gruntów ani faktycznie aktualnie na gruncie droga nie istnieje, odsyłanie go na drogę postępowania o pozwolenia na budowę tylko po to, żeby umożliwić w nim udział osobom jedynie faktycznie zainteresowanym istnieniem drogi jest w ocenie Sądu nadużyciem uprawnień z art. 30 ust. 7 pkt 4. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oprócz inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. J. N. jedynie zamieszkuje na nieruchomości, która w ewidencji gruntów figuruje jako nieruchomość Skarbu Państwa. Tak więc jako jedynie faktyczny użytkownik czy też najemca nie miałaby ona legitymacji do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Brak jest także uzasadnionych powodów odsyłania skarżącego na drogę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę tylko po to, aby inne bliżej nieokreślone osoby, które być może w przeszłości skracając sobie drogę do lasu lub swoich pól przechodziły przez nieruchomości skarżącego, mogły w tej sprawie uczestniczyć po to, aby zgłosić chęć korzystania z tego przejścia w przyszłości zwłaszcza, iż ich legitymacja do udziału w sprawie w świetle art. 28 ust.2 prawa budowlanego również byłaby wątpliwa. Organy w niniejszej sprawie nie dysponowały żadnymi dokumentami, z których wynikałoby, że nieruchomość skarżącego obciążona jest służebnością drogi koniecznej. Zbyt daleko zaś zdaje się sięgać taka wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, która nakładałaby na organy obowiązek ustalania, czy przypadkiem nieruchomość, na której inwestor chce budować takim prawem nie powinna być obciążona. Taka wykładnia zdaniem Sądu w sposób nieuzasadniony dawałaby pierwszeństwo istniejącemu jedynie hipotetycznie prawu osób trzecich do ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz drogi koniecznej kosztem już istniejącego prawa własności inwestora. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art.135 uppsa. Zgodnie z art. 152 uppsa Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, natomiast na podstawie art. 200 tej samej ustawy zasądził na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania.