II SA/Ke 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata B.G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. C. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] znak: [...] w sprawie ustalenia na wniosek M. i A. małżonków W. warunków zabudowy działki nr ewid. 24/2 położonej w R., dla potrzeb legalizacji samowolnie rozbudowanego budynku stodoły od strony południowo-wschodniej, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 21 listopada 2008r., uzupełnionym 1 czerwca 2009r., M. i A. małżonkowie W. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego budynku stodoły znajdującego się w środkowej części działki od strony południowo-wschodniej, celem legalizacji samowolnie wybudowanej części tego budynku. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji wydana została w ramach postępowania prowadzonego w sprawie legalizacji zrealizowanej już rozbudowy oraz, że dla obszaru, w zasięgu którego znajduje się inwestycja, brak jest od 1 stycznia 2004r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wymagane było, zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dalej SKO stwierdziło, że z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przeprowadzonej na obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wynika, iż w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Spełniony został więc warunek określony art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji. Rozbudowa budynku stodoły zlokalizowana jest na zapleczu działki, a nie od jej frontu, wobec tego nie ulegnie zmianie linia zabudowy, wyznaczona przez istniejący dom. Linię zabudowy wyznaczono w odległości min. 50m od krawędzi drogi gminnej. Na podstawie analizy przeprowadzonej w obszarze analizowanym określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość kalenicy, wymiary rzutu poziomego rozbudowanej części budynku, rodzaj dachu oraz szerokość i wysokość elewacji frontowej budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że rozbudowa budynku stodoły dotyczy zabudowy zagrodowej. Stosownie do art. 61 ust.4 ustawy przepisów ust.1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni większej od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie P. tj. 2,82ha. Wobec tego zgodnie z art.61 ust.4 przepisów ust.1 pkt 1 ustawy nie stosuje się. Mimo to organ I instancji przeprowadził analizę w wyznaczonym obszarze analizowanym, zaś jej wyniki stanowią załącznik nr 2 do decyzji. Dalej Kolegium wskazało, że spełnione zostały pozostałe wymagania określone art. 61 ust.1 pkt 2-5 ustawy, gdyż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, może być usunięty w toku postępowania prowadzonego przez organu nadzoru budowlanego. Ustosunkowując się do wniesionego odwołania organ II instancji zauważył, iż ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez PINB, gdyż organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego pozostawiona jest dalsza ocena co do zgodności robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Fakt zakończenia rozbudowy budynku stodoły nie jest przeszkodą do wydania na wniosek inwestorów decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta została bowiem wydana w ramach postępowania legalizacyjnego, a nie w trybie zwykłym. Decyzja o warunkach zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Istotą decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w ramach postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, czy określony obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Organ wskazał, że inwestor ma obowiązek przedłożyć w trakcie procesu legalizacyjnego projekt budowlany. Dopiero w projekcie budowlanym winny być szczegółowo rozstrzygnięte kwestie rozwiązań technicznych, w tym w zakresie odprowadzania wód opadowych wyłącznie na działkę inwestora. Kończąc Kolegium podkreśliło, iż w myśl art. 54 pkt 2 lit. d ustawy, decyzja o warunkach zabudowy powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jednak na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona ta nie może być zapewniona całościowo i nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak na etapie pozwolenia na budowę, czy też legalizacji samowoli budowlanej. W skardze na powyższą decyzję S. C. zarzuciła, że kwestia samowoli budowlanej, wielokrotnie przez nią podnoszona, jest pomijana przez organy administracji, że została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 kpa oraz zasady współżycia społecznego, bezpieczeństwa i sprawiedliwości społecznej. Skarżąca zwróciła uwagę, że budowę rozpoczyna się po zebraniu wszystkich stosownych dokumentów zezwalających na nią, podczas gdy "A. W. uważa że jest inaczej". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów należało dojść do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Generalnie zgodzić się należy ze skarżącą, iż rozpoczęcie prac budowlanych powinno być poprzedzone uzyskaniem stosownych decyzji, w tym decyzji o warunkach zabudowy i następnie pozwolenia na budowę. Jednakże po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. Akt P 37/06 ( Dz. U. Nr 247 poz. 1844), stwierdzającego niekonstytucyjność art. 48 ust. 2 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" oraz po zmianie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów, dopuszczalne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009r. sygn. II OSK 299/08 "słuszne co do zasady stanowisko, iż nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej" (Lex 516798). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stodoły w związku z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem w sprawie samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji dotyczy części obiektu budowlanego, która już została wzniesiona (podobnie jak cały ten obiekt). Jej istotą jest ustalenie, czy stodoła, a w zasadzie jej część od strony południowo – wschodniej, została wybudowany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Natomiast dalsza ocena co do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, pozostawiona jest organom nadzoru budowlanego. Brak jest podstaw do uznania, że organy w niniejszej sprawie błędnie uznały, iż inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku stodoły nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim podkreślić należy, na co zwróciło już uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki średnia wielkość gospodarstwa w gminie P., na terenie której położona jest nieruchomość, wynosi 2,82 ha, podczas, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów wynosi ponad 4,5 ha. Już choćby z tego powodu zawarty w skardze zarzut, jakoby nie był spełniony warunek dobrego sąsiedztwa (skarżąca najprawdopodobniej omyłkowo w skardze wskazała, że warunek ten wynika z art. 61 kpa, zamiast z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) nie mógł być uwzględniony. Brak jest także jakichkolwiek podstaw pozwalających na uznanie, że ustalając warunki zabudowy dla części stodoły organy naruszyły, i to w sposób wielokrotny, "zasady dobrego współżycia, bezpieczeństwa i sprawiedliwości społecznej". Jak należy się domyślać, zarzut ten został raczej skierowany pod adresem inwestorów. Zauważyć jednak należy, iż przedmiotem badania przez organy administracji w niniejszej sprawie było tylko ustalenie, czy wzniesiony obiekt nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw ( ale z wyłączeniem Prawa budowlanego) nie zaś tego, czy inwestorzy dopuszczając się samowoli postępowali w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Zauważyć również należy, iż zaskarżona decyzja nie legalizuje dokonanej samowoli, a jedynie stwierdza, że w świetle przepisów ustawy na działce nr 24/2 położonej w S. może być zlokalizowana rozbudowana część stodoły. Zalegalizowanie tego obiektu należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, a podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.