II SA/Ke 7/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. P. P.P. "S." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia 27 października 2016 r. znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia 26 lipca 2016 r. znak: [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10000 zł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Podczas próby przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy A. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: A. P. P.P. "S." przy ul. I. 272, stwierdzono niepoddanie się przez niego kontroli w całości w dniu 8 czerwca 2016 r. Przebieg próby kontroli utrwalono w protokole nr [...] i notatce służbowej. W piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r. przedsiębiorca podniósł, że w zawiadomieniu o kontroli organ nie wskazał dokładnego terminu jej rozpoczęcia. Postępowanie wszczęte przez organ I instancji zakończyło się wydaniem opisanej na wstępie decyzji z dnia 26 lipca 2016 r. W odwołaniu A. P. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 Kpa wskazując na brak doręczenia zawiadomienia o kontroli do rąk własnych, brak możliwości skontaktowania się telefonicznie z organem kontroli (numer wskazany w zawiadomieniu był "poza zasięgiem"). Wyjaśnił, że nie spodziewał się przybycia kontrolujących w terminie wskazanym w zawiadomieniu, ponieważ zawiadomienie różni się od wzoru zamieszczonego w załączniku nr 15 do zarządzenia nr 16/2014 GITD z dnia 16 czerwca 2014 r. Skoro jednak przybyli w dniu 8 czerwca 2016 r., to mogli rozpocząć kontrole, ponieważ obecna była jego żona. Organ odwoławczy przywołał na wstępie treść art. 92a ust. 1, 3, 4 i 6, art. 50 ust. 1 lit. a, art. 55 i art. 89c Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("Utd"), a nadto art. 79a ust. 1-9, art. 80 ust. 1-5 Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Następnie wyjaśnił, że pismem z dnia 31 maja 2016 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu kontroli w dniu 8 czerwca 2016 r. Odbiór ww. zawiadomienia pokwitowała żona przedsiębiorcy w dniu 31 maja 2016 r. W wyznaczonym dniu inspektorzy WITD podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy przy ul. I. 272 w S., jednak nie zastali tam przedsiębiorcy, ani osoby upoważnionej do reprezentowania go podczas kontroli. Obecna w siedzibie firmy żona przedsiębiorcy poinformowała, że przekazała mężowi zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że przedsiębiorca dopuścił się naruszenia polegającego na niepoddaniu się czynnościom kontrolnym w całości, co uzasadnia nałożenie na niego kary pieniężnej zgodnie z l.p. 1.5 załącznika nr 3 do Utd. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zawiadomienie z dnia 31 maja 2016 r. zostało doręczone stronie w trybie art. 39 i art. 43 Kpa. Obecna w dniu kontroli w siedzibie firmy żona przedsiębiorcy nie była osobą pisemnie upoważnioną do reprezentowania go podczas kontroli. W kwestii terminu kontroli, organ wyjaśnił, że podany początkowy termin kontroli oznacza pierwszy dzień kontroli. Jeżeli jednak przedsiębiorca nie był pewien daty rozpoczęcia kontroli, to mógł skontaktować się z telefonicznie z organem kontroli. Telefon wskazany w zawiadomieniu jest telefonem stacjonarnym i zasięg nie zakłóca jego działania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. P. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32a i art. 92c ust. 1 Utd, l.p. 1.5 załącznika nr 3 do ww. ustawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 10000 zł. Ponadto, skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 Kpa, a także art. 11 w zw. z art. 8 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności zastosowania art. 92c ust. 1 Utd. Dodatkowo zarzucił naruszenie zasady równego traktowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa, z uwagi na różną interpretację obowiązujących przepisów w różnych regionach Polski. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. Zarzucił również niekonstytucyjność przepisów Utd w zakresie, w jakim ustawa przewiduje karę pieniężną, tj. faktyczną dolegliwość identyczną z sankcją za wykroczenie lub przestępstwo, bez możliwości stosowania przepisów procedury karnej. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jego przedsiębiorstwo jest małą firmą, w której on sam jest również kierowcą. W związku z tym często musi wyjeżdżać na nieprzewidziany wcześniej okres. Również w dacie kontroli skarżący był w trasie. Podniósł, że podjął później liczne próby kontaktu z przełożonymi osoby odpowiedzialnej za kontrolę w jego firmie, tłumacząc zaistniałe okoliczności. Chciał dostarczyć potrzebne dokumenty, ale organ poprzestał jedynie na jego przesłuchaniu. W odwołaniu wniósł zaś o włączenie do akt bilingów ze strony organu, ale organ stwierdził, że to skarżący ma dołączyć bilingi. Podniósł, że jako kontaktowy miał podany telefon komórkowy i nie rozumie dlaczego organ twierdzi, że był to telefon stacjonarny. Zdaniem skarżącego organ mógł w dniu 8 czerwca 2016 r. kontynuować kontrolę w jego firmie uznając jego żonę za osobę, o której mowa w art. 97 Kodeksu cywilnego. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał, że został dwukrotnie ukarany, raz za naruszenie z l.p. 1.5 załącznika nr 3, a ponownie z tytułu drugiej kontroli w jego przedsiębiorstwie. Oznacza to jego zdaniem, że organy kontroli nie dążą do wykonywania zadań z art. 55 Utd. Ponadto, organ nieobiektywnie zbierał dowody i podważył zasadę zaufania społecznego. Na koniec skarżący wskazał na konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa zawartą w zasadzie państwa prawnego, co oznacza, że przepisy powinny być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Zaprezentowane okoliczności wprowadzają zaś chaos i budzą niepokój co do istnienia państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. skarżący oświadczył, że w dacie kontroli jego żona nie była jego pracownikiem, ani nie upoważnił jej do udziału w kontroli. Wskazał, że powinien mieć 7 dni roboczych, a nie kalendarzowych na przygotowanie dokumentacji. Oświadczył, że na datę kontroli nie miał przygotowanych wszystkich dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 92a ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej "Utd", zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6). Stosownie do Lp. 1.5 tego załącznika, za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 10000 zł. Przepisy regulujące kontrolę przedsiębiorców znajdują się w Rozdziale 5 Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), dalej "Usdg". Zgodnie z art. 79 ust. 4 tej ustawy, kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Przepis art. 80 ust. 1 Usdg stanowi zaś, że czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności (art. 80 ust. 3). Ponadto, zgodnie z art. 72 Utd, kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: 1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli; 2) udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa; 3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego; 4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli; 5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ trafnie ustalił stan faktyczny przyjmując, że skarżący nie poddał się kontroli, a zatem zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ prawidłowo uznał, że skarżący poprzez swoją nieobecność w siedzibie przedsiębiorstwa oraz niewskazanie osoby upoważnionej, uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, o której został prawidłowo zawiadomiony. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli odebrała w dniu 31 maja 2016 r. żona skarżącego. Oznacza to, że skarżący został zawiadomiony o kontroli w trybie art. 43 zd. 1 Kpa, zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Skarżący nie kwestionuje, że otrzymał ww. zawiadomienie. W zawiadomieniu wyraźnie określono, że kontrola będzie trwała od dnia 8 czerwca 2016 r., a zatem już w dniu 8 czerwca 2016 r. przedsiębiorca powinien być gotowy na poddanie się kontroli. W powszechnym rozumieniu sformułowanie "od dnia ...." oznacza bowiem podany w nim dzień oraz dni kolejne. Zauważenia w tym miejscu wymaga, iż zdaniem Sądu, takie określenie początkowego dnia kontroli tj. "od dnia 8 czerwca" nie pozostaje w sprzeczności z wzorem zawiadomienia (załącznik nr 15 do zarządzenia nr 16/2014 GITD z dnia 16 czerwca 2014r.), gdzie zawarto stwierdzenie "zawiadamiam o zamiarze wszczęcia w dniu ... kontroli". Znaczenie obu tych sformułowań Sąd ocenia jako tożsame w kontekście informacji o dacie rozpoczęcia kontroli. Jednocześnie w zawiadomieniu wskazano na możliwość przeprowadzenia kontroli w siedzibie organu po uprzednim uzgodnieniu terminu. Dodatkowo pouczono skarżącego o stosownych przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym – w przypadku nieobecności – o konieczności wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli (art. 80 ust. 3 Usdg). Czynności kontrolne podjęte 8 czerwca 2016 r. zostały podjęte po upływie 7-dniowego terminu od doręczenia zawiadomienia, a więc skarżący (lub upoważniona przez niego osoba) w tym czasie powinien znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa i udostępnić wszystkie wskazane w zawiadomieniu dokumenty. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż 7 dniowy termin dotyczy dni kalendarzowych, nie zaś, jak sugeruje skarżący, dni roboczych. Okoliczność wyjazdu w trasę w charakterze kierowcy nie zwalniała przedsiębiorcy z obowiązku umożliwienia organowi przeprowadzenia czynności kontrolnych. Na przedsiębiorcy ciąży bowiem obowiązek takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa, aby kontrola mogła się odbyć. Tymczasem na skutek nieobecności w siedzibie przedsiębiorstwa i braku pisemnego wyznaczenia osoby upoważnionej kontrola nie mogła się odbyć. Jednocześnie żony skarżącego nie można uznać za osobę, o której mowa w art. 79a ust. 9 Usdg. Przepis ten pozwala wszcząć czynności kontrolne w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby upoważnionej po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 Kc, tj. osobę umocowaną do dokonywania czynności prawnych, które zazwyczaj bywają dokonywane z osobami korzystającymi z usług przedsiębiorstwa. Obecna podczas kontroli żona skarżącego nie była jednak jego pracownikiem, co jest bezsporne. W konsekwencji nie można jej uznać za osobę, o której mowa w art. 79a ust. 9 Usdg. Deklarowane przez skarżącego próby skontaktowania się z organem nie zmieniają faktu, że nie wywiązał się on ze swoich obowiązków i realnie przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa nie umożliwił. Dodatkowo nieprawdą jest, że organ podał do kontaktów telefon komórkowy, rzekomo "poza zasięgiem", skoro z zawiadomienia z dnia 31 maja 2016 r. (k. 63 akt adm.) jasno wynika, że jako telefon kontaktowy podano numer stacjonarny (41 362 54 00). Podsumowując, skarżący mając wiedzę o planowanych przez organ czynnościach kontrolnych od dnia 8 czerwca 2016 r. powinien być w tym dniu obecny w siedzibie przedsiębiorstwa, ewentualnie pisemnie wskazać osobę upoważnioną, ponadto przygotować dokumentację konieczną do przeprowadzenia kontroli. Mógł też wypełnić załączniki do zawiadomienia i uzgodnić termin kontroli w siedzibie organu. Bierność skarżącego w powyższym zakresie należy uznać za niepoddanie się kontroli. W skardze zarzucono organowi niedostateczne wyjaśnienie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 utd. Przepis ten wskazuje okoliczności, które uzasadniają uwolnienie się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisów Utd. W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wykazanie, że pomimo takiego wzorca postępowania, zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. Miernik należytej staranności ma przy tym charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92c Utd (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., II GSK 214/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący ponosi niewątpliwie bezpośrednią odpowiedzialność za brak odpowiedniego przygotowania siedziby przedsiębiorstwa do przeprowadzenia jej skutecznej kontroli. Do wykazanego w trakcie postępowania naruszenia przepisów Utd doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca jako podmiot profesjonalny powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Skarżący nie wskazał skutecznie żadnych okoliczności, których nie mógł przewidzieć lub na które nie miał wpływu. Nie wskazał również na czym miałoby polegać nierówne traktowanie go przez organ. Jeśli chodzi o zarzut niezgodności przepisów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP, to po pierwsze skarżący nie wskazał, który z przepisów Konstytucji miałby zostać naruszony, a po drugie, z Konstytucji nie wynika obowiązek stosowania przez organ w postępowaniu administracyjnym, nawet prowadzącym do nałożenia kary pieniężnej, przepisów Kodeksu postępowania karnego (względnie w sprawach o wykroczenia). W tym miejscu można jedynie wskazać, że na tle różnych uregulowań prawnych Trybunał Konstytucyjny akceptuje co do zasady dopuszczalność wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (por. wyroki TK: z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, na tle kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia; z dnia 21 października 2015 r., sygn. P 32/12, na tle kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem). Jeśli natomiast chodzi o zarzut nieprecyzyjności przepisów przewidujących możliwość orzekania kar pieniężnych, to skarżący nie wskazał przepisów, które miałyby być dotknięte tą nieprecyzyjnością, nie wskazał też na czym ta nieprecyzyjność miałaby polegać, Sąd zaś badając sprawę również z urzędu okoliczności tych nie dostrzegł. Przepis art. 92a ust. 1 Utd w zw. z Lp. 1.5 załącznika nr 3 do ww. ustawy jasno określa, że za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 10000 zł. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organy obu instancji oparły swoje decyzje na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Prawidłowo zastosowano w sprawie art. 92a ust. 1 Utd w zw. z Lp. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy uznając, że skarżący nie poddał się kontroli uniemożliwiając jej przeprowadzenie, przez co naruszył obowiązki związane z wykonywaniem transportu drogowego. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza, że w prowadzonym postępowaniu zapewniono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Okoliczności te, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających podstawowe wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Dodatkowo wskazać należy, iż na wynik oceny zaskarżonej decyzji nie ma wpływu okoliczność skutecznego przeprowadzenia u przedsiębiorcy kontroli w późniejszym okresie oraz nałożenia na niego kary finansowej za stwierdzone naruszenia. Są to bowiem dwie odrębne przedmiotowo sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.