II SA/Ke 70/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy w Fałkowie z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr V/29/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przekształcenia organizacyjnego Gminnej Biblioteki Publicznej w Fałkowie w samorządową instytucję kultury I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 14 sierpnia 2024 r. Rada Gminy w Fałkowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 2, art. 11 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 87 ze zm., dalej "ustawa o działalności kulturalnej"), podjęła uchwałę nr V/29/2024 w sprawie zmiany uchwały nr XXXIII/184/2006 Rady Gminy w Fałkowie z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie przekształcenia organizacyjnego Gminnej Biblioteki Publicznej w Fałkowie w samorządową instytucję kultury. W § 1 uchwały postanowiono: "Skreśla się treść załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXIII/184/2006 Rady Gminy w Fałkowie z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie przekształcenia organizacyjnego Gminnej Biblioteki Publicznej w Fałkowie w samorządową instytucję kultury (Dz. Urz. woj. święt. nr 248 poz. 2855) zmienionej uchwałą nr XXXVII/277/2014 Rady Gminy w Fałkowie z dnia 10 listopada 2014 r. (Dz. Urz. woj. święt. z 2014 r. poz. 3174) pt. "Statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Fałkowie" i zastępuje się treścią określoną w załączniku do niniejszej uchwały - zwanego dalej "Statutem". W § 6 ust. 1 Statutu wskazano, że nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Wójt Gminy Fałków. Zgodnie z § 9 ust. 1 Statutu, Biblioteka jako samorządowa instytucja kultury może: 1) promować edukację kulturalną i wychowanie przez sztukę; 2) tworzyć warunki do rozwoju amatorskiego ruchu artystycznego oraz zainteresowania wiedzą i sztuką; 3) dbać o integrację miejscowych środowisk w celu współtworzenia i uczestniczenia w działalności kulturalnej; 4) wspierać miejscowe tradycje i inicjatywy kulturalne; 5) współdziałać z innymi instytucjami kultury, placówkami oświatowymi oraz z organizacjami pozarządowymi w celu upowszechniania kultury, a także rekreacji; 6) współpracować z organizacjami pozarządowymi oraz innymi instytucjami działającymi na rzecz osób z niepełnosprawnością; 7) promować walory kulturowe i turystyczne gminy; 8) organizować czas wolny dzieci i młodzieży w okresie wolnym od zajęć. W treści § 9 ust. 2 pkt 7 Statutu uchwalono, że w celu realizacji zadań wymienionych w ust. 1, Biblioteka może podejmować inne działania wynikające z potrzeb środowiska. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Końskich zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: I. art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej oraz art. 11 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2393, dalej "ustawa o bibliotekach") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przyznaniu organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego - Wójtowi Gminy Fałków kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury (§ 6 ust. 1 Statutu); II. art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie do podejmowania przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Fałkowie innych działań wynikających z potrzeb środowiska (§ 9 ust. 2 pkt 7 Statutu); III. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu wymogu ustawowego poprzez niewskazanie organu doradczego Gminnej Biblioteki Publicznej w Fałkowie oraz sposobu jego powołania. Podnosząc takie zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Fałkowie wniosła o umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie skargi. Organ wskazał, że po wniesieniu skargi dokonał analizy podniesionych w niej zarzutów i uznał je za zasadne. W konsekwencji Rada Gminy w Fałkowie 22 stycznia 2026 r. podjęła uchwałę nr XXV/142/2026 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały nr V/29/2024 Rady Gminy w Fałkowie z 14 sierpnia 2024 r., w szczególności: 1) uchylono treść § 6 ust. 1 w brzmieniu "Nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Wójt Gminy Fałków"; 2) wskazano Radę Biblioteczną jako organ doradczy Biblioteki oraz określono sposób jej powołania; 3) uchylono treść § 9 ust. 2 pkt 7 w brzmieniu "podejmować inne działania wynikające z potrzeb środowiska". Jednocześnie organ wskazał, że usunięcie naruszeń prawa poprzez zmianę zaskarżonej uchwały powoduje, że skarga stała się bezprzedmiotowa, bowiem odpadła przyczyna jej wniesienia, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem organu, logicznym i bardziej prostym sposobem dostrzeżonego przez Prokuratora usunięcia naruszenia prawa przez organ było skierowanie do organu wezwania do usunięcia tego naruszenia w treści kwestionowanej bez konieczności żądania uchylenia uchwały w całości, bez korzystania z uprawnienia do wnoszenia skargi. Organ dodał, że Wojewoda Świętokrzyski jako organ nadzoru nie kwestionował zaskarżonej uchwały, bowiem w dacie jej podjęcia nie było znane powołane w skardze przez Prokuratora orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące skarżonej materii. Na rozprawie 22 kwietnia 2026 r. nikt się nie stawił, strony o terminie rozprawy zawiadomione prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę, na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach oraz art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej - w brzmieniu tych przepisów obowiązującym w dacie podjęcia uchwały objętej skargą. Zgodnie z pierwszym wymienionym wyżej przepisem, statut biblioteki określa w szczególności: 1) cele i zadania biblioteki; 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów; 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej; 4) źródła finansowania działalności biblioteki. Z art. 2 ustawy o bibliotekach wynika, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o bibliotekach zastosowanie znajduje art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym, statut instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ocenił, że na uwzględnienie zasługuje zarzut podniesiony w pkt I petitum skargi dotyczący § 6 ust. 1 Statutu, w którym wskazano, że nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Wójt Gminy Fałków. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną, co wynika z art. 14 tej ustawy. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17). Gminna Biblioteka Publiczna w Fałkowie jest zatem samorządową instytucją kultury, którą zarządza Dyrektor, a nie gminną jednostką organizacyjną. Żaden z przepisów ustawy o działalności kulturalnej czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Zasadnie więc zarzuca Prokurator, że przepis § 6 ust. 1 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 557/25, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl - cbosa). Nietrafiony jest natomiast zarzut zawarty w pkt II petitum skargi dotyczący przekroczenia przez skarżony organ upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności kulturalnej poprzez uchwalenie w § 9 ust. 2 pkt 7 Statutu, że Biblioteka może podejmować "inne działania wynikające z potrzeb środowiska". Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w zapisie tym ustanowiono katalog otwarty innych zadań dających możliwość wykorzystania samorządowej instytucji kultury do prowadzenia działań w ogóle niezwiązanych z celem, w jakim powstała. Umknęło uwadze Prokuratora, że skarżony zapis § 9 ust. 2 pkt 7 Statutu wyraźnie odnosi się do zadań określonych w § 9 ust. 1, gdzie wskazano, że Biblioteka jako samorządowa instytucja kultury może: 1) promować edukację kulturalną i wychowanie przez sztukę; 2) tworzyć warunki do rozwoju amatorskiego ruchu artystycznego oraz zainteresowania wiedzą i sztuką; 3) dbać o integrację miejscowych środowisk w celu współtworzenia i uczestniczenia w działalności kulturalnej; 4) wspierać miejscowe tradycje i inicjatywy kulturalne; 5) współdziałać z innymi instytucjami kultury, placówkami oświatowymi oraz z organizacjami pozarządowymi w celu upowszechniania kultury, a także rekreacji; 6) współpracować z organizacjami pozarządowymi oraz innymi instytucjami działającymi na rzecz osób z niepełnosprawnością; 7) promować walory kulturowe i turystyczne gminy; 8) organizować czas wolny dzieci i młodzieży w okresie wolnym od zajęć. W § 9 ust. 2 Statutu postanowiono bowiem, że "w celu realizacji zadań wymienionych w ust. 1" Biblioteka może m.in. podejmować inne działania wynikające z potrzeb środowiska (pkt 7). Zaskarżone postanowienie Statutu zawiera zatem wyraźne ograniczenie, że wszelkie "inne działania wynikające z potrzeb środowiska" podejmowane przez Bibliotekę muszą mieścić się w granicach zadań określonych w § 9 ust. 1 Statutu. Tak więc muszą one dotyczyć działalności stricte kulturalnej i nie mogą to być działania nieograniczone przedmiotowo, nawet jeżeli służą zaspokajaniu potrzeb środowiska. Zawarte w § 9 ust. 2 Statutu sformułowanie "w celu realizacji zadań wymienionych w ust. 1" nie pozostawia wątpliwości, że zakres tej działalności musi się mieścić w granicach zakreślonych przepisami uchwały zawartymi w § 9 ust. 1 Statutu, a tym samym ustawy o działalności kulturalnej oraz ustawy o bibliotekach, bo to właśnie te przepisy regulują zakres działalności instytucji kultury. Do określenia takiego zakresu zadań Biblioteki organ miał podstawę w art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach, czego skarżący nie dostrzegł (por. także wyrok WSA w Kielcach z 29 kwietnia 2025 r. II SA/Ke 54/25, cbosa). Niezasadny okazał się również zarzut z pkt III petitum skargi, że niewskazanie w Statucie organu doradczego Gminnej Biblioteki Publicznej w Fałkowie stanowi o niedopełnieniu wymogu ustawowego określonego w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. W tym zakresie zwrócić trzeba uwagę na treść art. 15 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Powołany przepis ustawy o bibliotekach, posługując się sformułowaniem "może", nie wskazuje na obowiązek powołania organu doradczego w instytucji kultury jaką jest biblioteka, ale jedynie na taką możliwość. Tym samym brak ustanowienia takiego organu w kontrolowanym Statucie nie można uznać za istotne naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się do bibliotek odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skoro zgodnie z art. 15 ustawy o bibliotekach przy bibliotece może, ale nie musi działać organ doradczy, to art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie będzie miał zastosowania. Reasumując, orzeczenie zawarte w puncie I wyroku w zakresie § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., ponieważ uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i podlega stwierdzeniu nieważności niezależnie od daty jej podjęcia. W punkcie II wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów "rozporządzenia", gdyż skarżący Prokurator nie wskazał, o jakie rozporządzenie chodzi. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego, z uwagi na to, że po wniesieniu skargi Rada Gminy w Fałkowie 22 stycznia 2026 r. podjęła uchwałę nr XXV/142/2026 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, uwzględniając w całości zarzuty skargi, wyjaśnić należy, że podnoszona przez organ okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w całości lub w części wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały, czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki prawne dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy w Fałkowie nowej uchwały w sprawie Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Fałkowie nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania sądowego w niniejszej sprawie.