II SA/Ke 700/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi D. S. i E. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. i E. S. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku szopogarażu użytkowanej jako część inwentarska na działce D. i E. S. zlokalizowanego w miejscowości R., gmina S. J.. W uzasadnieniu Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przepisy art. 71a ust.4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, oraz art. 104 §1 kpa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji organ II instancji podał, że w wyniku oględzin w dniu 19 lipca 2005r. na przedmiotowej działce ustalono, że w odległości ok. 3,10 m od jej zachodniej granicy oraz 15,00 m od krawędzi drogi usytuowany jest budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach ok. 7,90 x 29,10 m, użytkowany w części jako magazyn sprzętu rolniczego, a w części południowej budynku na długości ok. 10,60m jako budynek inwentarski. Budynek został wybudowany w 1988r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] znak: [...] wydanej przez Urząd Gminy w S. J.. Od 1991r. do dnia dzisiejszego w budynku hodowany jest inwentarz (krowy), o czym świadczy kserokopia pisma skierowanego do Terenowego Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 czerwca 1991r. oraz zeznania świadków przed Sądem Rejonowym w J. w sprawie składowania obornika oraz trzymania krów. E. S. poinformował również, że zmiana sposobu użytkowania części budynku wynikała z konieczności, ponieważ stan techniczny poprzedniej obory (zlokalizowanej na działce nr 122 po drugiej stronie drogi) nie pozwalał na jej dalsze użytkowanie. Powyższe twierdzenia zakwestionowali sąsiedzi L. i M. B. podając, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła w 2005r. w związku z jego przebudową i przystosowaniem na oborę. Kontrola przeprowadzona na działce w dniu 20 września 2005r. ujawniła, że w budynku szopogarażu od strony południowej wykonano instalacje wody oraz została zainstalowana dojarka, natomiast na zewnątrz od strony południowej budynku gromadzony jest na gruncie obornik. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym w trybie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie budynku szopogarażu, w części użytkowanej jako inwentarska oraz nałożył obowiązek przedstawienia do dnia 28 lutego 2006r. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, opisu technicznego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz niezbędnych uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Pismem z dnia 31 marca 2006r. po stwierdzeniu w przedłożonej dokumentacji nieprawidłowości, organ I instancji zobowiązał D. i E. S. do jej uzupełnienia i poprawienia we wskazanym szczegółowo zakresie w terminie do dnia 15 maja 2006r., przesuniętym następnie na wniosek zainteresowanych do dnia 15 czerwca 2006r. Analiza uzupełnionych dokumentów wykazała, że nieprawidłowości nie zostały w całości usunięte. Brak jest odniesienia się autora opracowanej inwentaryzacji i opinii technicznej do usytuowania przedmiotowego budynku względem studni zlokalizowanej na przedmiotowej działce, a także nie ma oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] znak:[...], Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku szopogarażu, w części użytkowanej jako część inwentarska. Oceniając powyższą decyzję organ II instancji przyjął za prawidłowe ustalenia, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 2005r. co uzasadnia zastosowanie art. 71a ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Inwestorzy przeznaczając część budynku szopogarażu na oborę dla krów zmienili warunki ochrony środowiska oraz warunki higieniczno - sanitarne o jakich mowa w art. 71 ust. 1, nie dokonując wymaganego art. 71 ust. 2 zgłoszenia, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu użytkowania części inwentarskiej przedmiotowego obiektu oraz nałożeniem obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów. Brak wykonania szczegółowo określonych wskazań pomimo przedłużenia terminu uprawniał organ I instancji do wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Oprócz uchybień stwierdzonych przez organ I instancji Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że inwestorzy nie przedłożyli także niezbędnych uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Działalność inwestorów (hodowla krów) w budynku szopogarażu zmieniła warunki ochrony środowiska oraz warunki higieniczno - sanitarne, co wymagało uzyskania niezbędnych opinii i uzgodnień z zakresu ochrony środowiska oraz przepisów sanitarnych. Organ nadzoru nadmienił również, że małżonkom S. decyzją z dnia [...]znak: [...] Naczelnik Gminy S. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, uzasadniając powyższe stanowisko nie spełnianiem wymogów sanitarnych wobec istniejącego budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej stanowiącej własność M. B. Wyrokiem z dnia 7.12.1988r. sygn. akt SA/Kr 1048/88 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, oddalił skargę E. S. podnosząc w uzasadnieniu wyroku, że budynek inwentarski służący hodowli krów jest obiektem uciążliwym, zasadnym więc było zwrócenie się organu I instancji do Państwowego Inspektora Sanitarnego, który postanowieniem z dnia [...] nr [...] wprowadził strefę ochronną dla budynku mieszkalnego sąsiada M. B. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli E. i D. S. domagając się stwierdzenia jej nieważności bądź jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 77, 146 kpa, art. 41-49 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz art. 56, 57, 59, 71 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Skarżący wskazali, że organy w oparciu o twierdzenia małżonków B. błędnie ustaliły datę zmiany sposobu użytkowania budynku a tym samym bezkryczycznie przyjęły, iż obiekt podlega reżimowi art. 71 i następnych ustawy Prawo Budowlane z 1994r. Zdaniem skarżących niezbędne jest wyjaśnienie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., czy też przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. Każda z tych ustaw zawiera bowiem odmienne regulacje prawne dotyczące samowoli budowlanej inaczej też kształtują one uprawnienia i obowiązki stron. Na uzasadnienie powyższych twierdzeń wnoszący skargę powołali wskazane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących w świetle art. 71 i następnych ustawy z 1994r. Prawo budowlane, niewłaściwa jest ocena, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Z brzmienia art. 55, 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenie na użytkowanie jest niezbędne w sytuacji, gdy wzniesienie obiektu wymaga pozwolenia na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX, XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, bądź zachodzą okoliczności określone w art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4 lub przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Stosowanie interpretacji rozszerzającej i w konsekwencji wymaganie uzyskania zgody na zmianę użytkowania obiektu, który nie wymaga zgody na podjęcie jego użytkowania, stanowi próbę interpretacji contra legem. Nadto autorzy skargi zarzucili, że organ w ogóle pominął fakt zawiadomienia przez nich Sanepidu o zmianie użytkowania. W odpowiedzi na skargę Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej interpretacji art. 71 ustawy Prawo Budowlane podniesiono, że zgłoszenia wymaga zmiana sposobu użytkowania obiektów objętych dyspozycją zarówno art. 54 jak również art. 55 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, że budynek szopogarażu został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] oraz, że inwestorzy małżonkowie D. i E. S. zmienili samowolnie sposób użytkowania części tego obiektu przeznaczając część na długości 10,60m na budynek inwentarski. Okoliczność, czy zmiana sposobu użytkowania części budynku nastąpiła w 1991r. czy też w 2005r. ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że zarówno przepisy ustawy z dnia 24.10.1974. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jak i przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 - cytowanej dalej jako ustawa) wymagały dla zmiany sposobu użytkowania obiektu zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 44 ustawy z 1974r) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 ustawy z 1994r.). Należy podkreślić, że poinformowanie Terenowego Państwowego Inspektora Sanitarnego pismem z dnia 26.06.1991r. o wprowadzeniu części inwentarza do budynku gospodarczego nie zastępuje zgody organu o jakiej mowa w art. 44 ustawy Prawo Budowlane z 1974r. Wszelkie więc odstępstwa od określonego w pozwoleniu na budowę charakteru obiektu i związanego z tym charakterem przeznaczenia należy oceniać jako samowolne działanie, które powoduje określone skutki przewidziane prawem. Art. 103 ustawy zamieszczony w rozdziale 11 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe" zawiera regulacje wskazujące jakie przepisy prawa znajdują zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie przepisów nowej ustawy. Generalnie ustawodawca w ust. 1 art. 103 wprowadził zasadę zgodnie z którą do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ust. 2 stanowi wyjątek od statuowanej w art. 6 kpa zasady orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania poprzez wyłączenie możliwości stosowania art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie oraz do obiektów w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Art. 48 ustawy dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, albowiem przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. W związku z tym samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku podlega rozpoznaniu wedle przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, obowiązujących w dacie orzekania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do dyspozycji art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia, wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.( art. 71a ust. 4 ustawy). Pozostaje bezspornym, iż nałożonych obowiązków skarżący nie wykonali, (pomimo przedłużenia na ich wniosek terminu). W ocenie Sądu tak bowiem należy ocenić sytuację, w której skarżący zobowiązani postanowieniem z dnia [...] m.inn. do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej do usytuowania obiektu względem innych obiektów - konkretnie do znajdującej się na działce inwestora studni - co zostało doprecyzowane w piśmie z dnia 31 marca 2006r. - takich dokumentów nie przedłożyli. W tym stanie faktycznym zaistniała podstawa prawna przewidziana art. 71a ust. 4 ustawy do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Za nieuzasadnione Sąd uznał przyjęcie przez organ II instancji ustalenia, że skarżący nie przedstawili również wymaganych opinii, skoro ani w postanowieniu z dnia [...] ani w piśmie z dnia 31 marca 2006r. organ I instancji nie określił jakich konkretnie opinii i uzgodnień wymaga. Nie ulega wątpliwości, że tak jednoznaczny i surowy skutek w postaci przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu może być następstwem wyłącznie niewykonania obowiązku, którego treść jest na tyle precyzyjna, żeby strona miała możliwość takiemu obowiązkowi zadośćuczynić. Nie mniej istotne jest, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 kpa na organie administracji, który prowadzi postępowanie spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W powyższym zakresie organ takich działań zaniechał. Biorąc jednak pod uwagę okoliczności sprawy należy uznać, iż to uchybienie wobec innych przesłanek od których spełnienia zależał skutek przewidziany w art. 71a ust. 4 ustawy, nie miało wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut w kwestii wadliwej interpretacji art. 71 ustawy z pominięciem regulacji zawartych w art. 56, art. 57, art. 59 ustawy. Powołane wyżej przepisy zawierają odrębne instytucje prawne przewidziane dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71) oraz do przystąpienia do użytkowania obiektu na których wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę zaliczonych do kategorii enumeratywnie określonych w załączniku do ustawy. Z faktu, że szopogaraż nie jest zaliczony do żadnej z kategorii obiektów budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie można wyprowadzać wniosku, iż inwestor nie musi zgłaszać zmiany sposobu użytkowania obiektu dla którego wymagane jest pozwolenie na budowę o ile obiekt ten nie został wymieniony w art. 55 ustawy. Zmiana bowiem sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia zarówno co do obiektów zaliczonych do kategorii wymienionych w art. 55 jak i do obiektów zaliczonych do pozostałych kategorii. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).