II SA/Ke 703/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. II SA/Ke 703/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. i B. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] umarzającą dotychczasowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce o Nr ewid. [...] w miejscowości B. [...] (gmina M.G). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego znajdującego się na działce o Nr ewid. [...] w miejscowości B. [...], organ I instancji, po przeprowadzeniu w dniu 6 czerwca 2007 r. kontroli, postanowieniem z dnia[...]nakazał E.iR.T. wstrzymać realizowane roboty budowlane, związane z budową budynku gospodarczego na działce w miejscowości B. Podczas kontroli ustalono, że przedmiotowy budynek, w trakcie prac remontowych został powiększony z wymiarów w rzucie 10,40×4,60 m do 10,40 × 5,60m. Organ I instancji ustalił także, że inwestorzy podwyższyli budynek o dwie warstwy pustaków i wieniec, przez co budynek został podwyższony o ok. 0,60m z 3,50 m do 4,10m. Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w dniu 16 kwietnia 2007 r. inwestorzy złożyli w Starostwie Powiatowym zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, tj. dokonali zgłoszenia remontu budynku gospodarczego, który polegał na wymianie ścian drewnianych na murowane i zmianie pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachę z wymianą łat. Na powyższe zgłoszenie nie został wniesiony sprzeciw. Organ II instancji wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej na wniosek inwestorów przez pracowników PINB w dniu 3 sierpnia 2007 r. stwierdzono, że szerokość przedmiotowego budynku gospodarczego została zmniejszona poprzez rozbiórkę części ściany frontowej (północnej). Rozebrano fragment ścian bocznych z każdej strony o ok. 1 m ( z 5,60m do 4,60m). Ustalono również, że obniżono wysokość budynku gospodarczego o trzy warstwy pustaków, czyli o ok. 0,60m. Ustalenia te dały podstawę do stwierdzenia, że inwestorzy dokonali rozbiórki części budynku, które zostały zakwalifikowane w treści postanowienia z dnia [...] jako stanowiące rozbudowę tego budynku. Analizie poddano również sposób, w jaki inwestorzy dokonali wymiany ścian budynku z drewnianych na murowane, która to wymiana została zgłoszona w organie administracji architektoniczno- budowlanej w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 16 kwietnia 2007 r. W trakcie remontu rozebrano trzy ściany drewniane i postawiono murowane, co nastąpiło po uprzednim zdemontowaniu dachu, a następnie wykonano ściany murowane, na których wykonana została konstrukcja dachu. Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli M. i B. G., podnosząc, że nie zostali poinformowani o remoncie budynku gospodarczego, podczas którego dokonano wymiany ścian z drewnianych na murowane, przez co nie mogli złożyć odwołania. Wskazali, że nie zgadzają się z ustaleniami PINB dotyczącymi rozmiarów przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 14 września 2007 r. M. i B. G. uzupełnili odwołanie składając dwa zdjęcia oraz pismo, w którym oświadczyli, że E. i R. T. przed kontrolą w dniu 3 sierpnia 2007 r. zburzyli ścianę północną budynku, a po kontroli ponownie ją wymurowali. Rozpoznając powyższe odwołanie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną decyzji organu I instancji, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania organu I instancji była rozbudowa i odbudowa istniejącego budynku gospodarczego E. i R. T., wykonana na podstawie zgłoszenia dotyczącego remontu tego budynku. Jak dowiedziono w toku postępowania w sprawie, inwestorzy niezgodnie ze zgłoszeniem dokonali robót budowlanych, w trakcie których doszło do zmiany wymiarów przedmiotowego budynku. Jednakże po wydaniu postanowienia z dnia [...] nakazującego E. i R. T. wstrzymanie realizowanych robót budowlanych na etapie zrealizowania do stanu surowego bez pokrycia, z powodu prowadzenia budowy bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, inwestorzy powrócili do pierwotnych wymiarów budynku. Biorąc powyższe pod uwagę, Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadnie organ I instancji uznał, iż prowadzone postępowanie w sprawie odbudowy i rozbudowy niniejszego budynku na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 października 2007 r. przez inspektorów INB oraz inspektorów PINB nie dopatrzono się istotnych odstępstw przedmiotowego budynku w porównaniu z pierwotnymi wymiarami. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, iż w celu zweryfikowania twierdzeń wskazanych w odwołaniu, że inwestorzy nadal rozbudowują budynek bez pozwolenia, a także okoliczności, że przed drugą kontrolą z dnia 3 sierpnia 2007 r. inwestorzy zburzyli ścianę północną, a zaraz po kontroli ponownie ją wymurowali, przeprowadzono w dniu 11 października 2007 r. oględziny, podczas których ustalono, że wymiary w budynku gospodarczym nie uległy zmianie w porównaniu z ustaleniami poczynionymi w toku kontroli z dnia 3 sierpnia 2007 r. W trakcie oględzin w dniu 11 października 2007 r. M. G. oświadczyła, że przedmiotowy budynek gospodarczy był wiatą, która nigdy nie miała ściany północnej, co okazało się nieprawdą w świetle zeznań świadka i zdjęcia udostępnionego przez inwestorów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. G. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna, gdyż nie uwzględniono faktu, iż przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się ok. 70 cm od granicy jego posesji. Skarżący domagał się rozbiórki budynku i zachowania odpowiedniej odległości od granicy posesji. B. G. podał, że w budynku zostały wymienione wszystkie krokwie, co nie było ujęte w zgłoszeniu remontu. Budynek został podwyższony o ok. 60 cm. Autor skargi zarzucił, że dokonano rozbudowy bez jego zgody, pomimo że obiekt znajduje się w bliskiej odległości od granicy posesji. Ponadto B. G. podał, że R. T. nie zachował trzydziestodniowego terminu od daty dokonania zgłoszenia i niezwłocznie rozpoczął rozbudowę szopy, a co więcej wskazał, że żona została poinformowana w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, że na wykonanie remontu w budynku powyższej 40 m² są niezbędne dokumenty uprawniające do dokonania budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy obu instancji prawidłowo i znajduje potwierdzenie w zgromadzonych dowodach. W szczególności, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma wynik kontroli przeprowadzonej dnia 3 sierpnia 2007r. wraz dokumentującymi ją załącznikami fotograficznymi. Porównanie stanu zaawansowania robót prowadzonych przy spornym budynku z tej daty z sytuacją, jaka została opisana podczas pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2007r. oraz wyjaśnieniami złożonymi przez E. T. i R. T. dnia 15 czerwca 2007r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wskazuje jednoznacznie na to, że inwestorzy dokonali rozbiórki tej części obiektu, która nie została objęta dokonanym zgłoszeniem i na którą nie mieli pozwolenia na budowę, a przez to słusznie uznana została przez organy za wykonaną samowolnie. Zrealizowanie tych właśnie prac, polegających na poszerzeniu budynku gospodarczego o ok. 1m w kierunku północnym i podwyższeniu go o ok.0,6 m, było dla organów nadzoru budowlanego podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą (a nie art. 50 i 51 jak podaje - najprawdopodobniej wskutek omyłki - uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Przepis ten wyznaczał jednocześnie zakres rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego oraz jej przedmiot, którym było zbadanie przesłanek z powołanego wyżej przepisu, sprawdzenie możliwości legalizacyjnych, o jakich mowa w art. 48 ust.2 i 3 ustawy, a razie niewypełnienia obowiązków nałożonych stosownie do uregulowań tam zawartych – orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Ponieważ przedmiot postępowania administracyjnego wyznaczony jest każdorazowo przepisem prawa materialnego, w oparciu o który orzeka organ administracji publicznej, odpadnięcie jakiegokolwiek elementu, powodującego brak podstaw do zastosowania tego przepisu – powodować musi konieczność umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszym przypadku, a elementem, który zniweczył możliwość zastosowania w sprawie art. 48 ustawy, była zmiana stanu faktycznego, jaka nastąpiła w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ I-szej instancji tj. rozbiórka tych części budynku gospodarczego, których samowolne zrealizowanie przez inwestorów spowodowało wszczęcie postępowania. Przepis art. 48 dotyczyć może bowiem tylko i wyłącznie obiektów lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro zatem w trakcie postępowania administracyjnego okazało się, że wskutek przeprowadzonych przez inwestorów prac budynek gospodarczy, który rozbudowany został samowolnie w sposób, o jakim była już mowa wyżej, przywrócono do stanu wcześniejszego, sprzed rozbudowy, to prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że odpadła podstawa do zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego – tj. art. 48 ustawy – który wyznaczał przedmiot tego postępowania, a tym samym podlegać ono musi umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela także stanowisko organu co do zakwalifikowania pozostałych wykonanych przy budynku prac jako remontu objętego zgłoszeniem dokonanym przez R. T. Dotyczy to w szczególności wymiany trzech ścian drewnianych na murowane oraz wymiany pokrycia dachowego. Stosownie bowiem do definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ponieważ prace remontowe wykonane przez inwestorów nie polegały na całkowitej rozbiórce obiektu (wówczas mielibyśmy do czynienia z odbudową, a nie remontem), gdyż dotyczyły jedynie trzech ścian, z pozostawieniem murowanej ściany południowej, przyjąć należy, że roboty te wyczerpują definicję remontu i przeprowadzone zostały zgodnie ze zgłoszeniem. Oceniając stan faktyczny także i pod tym kątem, z pewnością nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 48 ustawy. Dlatego w prawidłowo przyjętych przez organy ustaleniach faktycznych decyzja wydana tak w I-szej jak i II-giej instancji jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że zakresem postępowania administracyjnego, które zaskarżoną decyzją zostało umorzone, nie była okoliczność związana z niewłaściwym usytuowaniem budynku gospodarczego małżonków T. od granicy z nieruchomością B. G., lecz samowolna jego rozbudowa w kierunku przeciwnym tj. w stronę działki inwestorów. Brak zgody skarżącego na tę rozbudowę nie ma aktualnie znaczenia, skoro – jak podkreślono wyżej – stan faktyczny się zmienił i obiekt przywrócono do stanu poprzedniego. Z uwagi na lakoniczność w sformułowaniu zarzutu, że "budynek ten został podwyższony o 60 cm" trudno odnieść się do niego w sposób merytoryczny. Jeżeli skarżący ma na myśli stan w dacie pierwszej kontroli przeprowadzonej dnia 6 czerwca 2007r., to istotnie – jak wynika z ustaleń organu, o taką właśnie miarę budynek małż. T. został podwyższony. Fakt ten – bezsporny zresztą – nie ma już znaczenia dla rozstrzygnięcia z tych samych przyczyn, o których była mowa wyżej. Jeżeli natomiast B. G. zacytowanym wyżej stwierdzeniem kwestionuje ustalenia organów poczynione po dacie drugiej kontroli z dnia 3 sierpnia 2007r., to zarzut taki nie znajduje potwierdzenia w zebranych dowodach. Poza tym, wiarygodność twierdzeń skarżącego co do wysokości, do jakiej podniesiony został budynek małżonków T. musi zostać poddana krytycznej analizie, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że informacja zawarta w jego piśmie z dnia 14 września 2007r. skierowanym w trakcie postępowania odwoławczego do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, że "sąsiad nadal rozbudowuje budynek bez żadnego pozwolenia (...) zburzył ścianę północną, a zaraz po kontroli ponownie ją wymurował i wewnątrz wykończył na co planował", nie znalazła żadnego potwierdzenia w przeprowadzonych przez organ odwoławczy oględzinach w dniu 11 października 2007r. Co się zaś tyczy podniesionej w skardze kwestii, że w remontowanym budynku gospodarczym wymienione zostały wszystkie krokwie oraz że w realizacji prac remontowych nie został zachowany termin trzydziestodniowy od daty zgłoszenia, to okoliczności te w sprawie niniejszej, wszczętej i prowadzonej w oparciu o art. 48 ustawy – nie mogą mieć znaczenia. Należy jednak podkreślić, że wyjaśnienie ich, zwłaszcza kwestii związanej z niezachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 30 ust.5 zdanie drugie ustawy (faktu wymiany krokwi – co nie zostało objęte zgłoszeniem remontu - małżonkowie T. nie kwestionowali w trakcie postępowania administracyjnego) winno być przedmiotem badania, ale w innym postępowaniu, którego zakres materialnoprawny nie będzie wyznaczony przepisem art. 48 ustawy. Ta sama uwaga dotyczy kwestii pozostawienia przez małżonków T. podestu od strony północnej budynku, powstałego po wykorzystaniu fundamentów ścian rozebranych po pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2007r., który należy traktować jako roboty budowlane nie stanowiące obiektu budowlanego bądź jego części. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.