II SA/Ke 705/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Gminy Ostrowiec na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. II SA/Ke 705/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o zwrocie na rzecz B.D. nieruchomości położonej w O. przy ul. [...](dawna [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb 37, arkusz 3), o pow. 0,0220ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr KI10/00005808/8 (pkt 1) i ustalił kwotę odszkodowania w wysokości 0,00zł.(pkt 2). Odwołanie od punktu 2 powyższego rozstrzygnięcia złożyła Gmina, która nie kwestionując zasadności zwrotu nieruchomości ani też prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zarzuciła, że nie zgadza się z metodą zastosowaną do wyliczenia kwoty odszkodowania, określoną w decyzji Starosty i przedstawiła prawidłowy jej zdaniem sposób wyliczenia. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 27 września 1976 r. Rep A Nr 5718/76, w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, B.D. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa opisaną wyżej nieruchomość, zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Z aktu notarialnego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budowę dworca PKP i PKS w O., zgodnie z decyzją wydaną przez Urząd Miejski, Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji z dnia [...] zatwierdzającą plan realizacyjny. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 15 lipca 2008r., B.D. wystąpiła do Starosty o zwrot powyższej nieruchomości, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowi obecnie własność Gminy, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr 5805, prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego. W dniu 17 listopada 2008 r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że obecnie jest ona niezabudowana, gdyż istniejące w dacie wywłaszczenia budynki zostały rozebrane, a następnie wydał opisaną na wstępie decyzję. W celu określenia wysokości odszkodowania należnego aktualnemu właścicielowi z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ I instancji zlecił biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień jej nabycia przez Skarb Państwa i na dzień zwrotu oraz kwotę zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda przytaczając treść przepisów art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślił, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że pomimo upływu ponad 30 lat przedmiotowa działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. pod budowę dworca PKS i PKP. W przekonaniu organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo również orzekł o rozliczeniach z tytułu zwrotu nieruchomości, ustalając wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 0,00 zł. Zgodnie z operatem szacunkowym przyjętym jako dowód w niniejszej sprawie wartość rynkową działki nr [...] położonej w O. przy ul. [...], według stanu na datę wywłaszczenia oszacowano na kwotę 45.418 zł. Natomiast wartość rynkową zwracanej nieruchomości według stanu z daty zwrotu oszacowano na kwotę 17.292 zł. Zwaloryzowane odszkodowanie określono w wysokości 34.227 zł. Zmniejszenie wartości nieruchomości odpowiadającej różnicy wartości z uwzględnieniem jej stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu wynosi 28.126 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszym przypadku przejęcie nieruchomości nastąpiło przed dniem 5 grudnia 1990 roku, a zatem mając na uwadze dyspozycję art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonując rozliczeń z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości, należy w pierwszej kolejności porównać, czy zwaloryzowane odszkodowanie nie jest większe niż 50% aktualnej wartości nieruchomości. Ponieważ zwaloryzowane odszkodowanie jest większe od 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości ( tj. kwoty 8.646 zł.), dlatego też w myśl wskazanego wyżej przepisu nie może kwoty tej przekroczyć. Organ II instancji wskazał, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości zmniejszyła się albo zwiększyła wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, należy zastosować normę prawną art. 140 ust 4 ugn i obliczoną w myśl art. 140 ust. 2 kwotę zwaloryzowanego odszkodowania pomniejszyć bądź powiększyć o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. W przedmiotowym przypadku, na skutek wyburzenia budynków znajdujących się na nieruchomości w dacie wywłaszczenia, nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o kwotę 28.126 zł., a zatem pomniejszając kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, otrzymujemy wynik ujemny, co powoduje, że Gminie odszkodowanie nie przysługuje. Wojewoda wyjaśnił, że odszkodowanie zmniejsza się o kwotę, o którą wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu (np. wskutek rozbiórki budynków), jednakże zmniejszenie odszkodowania może nastąpić jedynie do zera. Wykluczone jest bowiem dopłacanie przez gminę do zwracanej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że Starosta w sposób prawidłowy dokonał rozliczeń z tytułu zwrotu działki nr [...] położonej w O. przy ulicy [...]. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ II instancji wskazał że wobec szczegółowego wyjaśnienia sposobu wyliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania są one bezzasadne. Przedstawiona przez odwołującego metoda wyliczenia zwracanego odszkodowania, jest niezgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] w części, tj. w zakresie pkt 2 orzekającego kwotę odszkodowania za zwracaną nieruchomość, ze względu na naruszenie prawa wskutek błędnej wykładni art. 140 ust. 4 w zw. z art. 140 ust. 2 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa interpretacja powyższych przepisów powinna prowadzić, w przekonaniu autora skargi, do ustalenia kwoty odszkodowania poprzez przyjęcie, że niesporna kwota 28.126 zł. stanowiąca różnicę pomiędzy zwaloryzowaną wartością zabudowanej nieruchomości z dnia wywłaszczenia, a aktualną wartością rynkową zwracanej niezabudowanej nieruchomości, powinna być odjęta nie od odszkodowania w kwocie 8.646 zł, stanowiącego 50% aktualnej wartości zwracanej działki (całkowicie pomijającej fakt zmian substratu nieruchomości, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji), lecz od kwoty 34.227 zł., stanowiącej niesporną wartość zwaloryzowanego odszkodowania uzyskanego przez poprzedniego właściciela w związku z wykupem wywłaszczeniowym nieruchomości. Następnie do tak ustalonej różnicy w kwocie 6.101 zł. należy odnieść generalną normę ograniczającą wysokość odszkodowania, wynikającą z art. 217 ust. 2 ugn. Przepis ten bowiem nie nakłada każdorazowo obowiązku zmniejszenia o 50 % wartości zwracanego odszkodowania w przypadkach wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. lecz jedynie w przypadku, gdy ustalone z zastosowaniem mechanizmu obliczeniowego z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości. Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że poprawnie ustalona kwota zwracanego odszkodowania odnosząca się do zmiany różnicy wartości nieruchomości w związku ze zmianami na nieruchomości po dokonaniu wywłaszczenia, wynosi 6.101 zł., a wiec jest niższa od kwoty 8.646 zł., stanowiącej 50 % aktualnej wartości rynkowej zwracanej działki. Wobec powyższego poprawnie ustalona kwota, do zwrotu której powinna zostać zobowiązana poprzednia właścicielka, wynosi 6.101 zł., a nie minus 19.480 zł., czy też zero złotych. Skarżąca podniosła, że za przedstawioną przez nią interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i podstawowe zasady ekwiwalentności świadczeń. Poprzedni właściciel z chwilą zwrotu nieruchomości w naturze (nawet obecnie niezabudowanej) i zachowując całość odszkodowania wypłaconego mu w 1976r. otrzymałby bowiem swoiste podwójne świadczenie. Ponadto, w obecnej sytuacji niemożliwym jest zwrot przez skarżącą Gminę przedmiotowej nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 136 ust.3 ustawy, warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140. Do czasu poprawnego określenia wysokości zwracanego odszkodowania oraz dokonania wpłaty należnej kwoty na rzez Gminy, nieruchomość nie może zostać faktycznie zwrócona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy ustalony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Bezspornym jest przy tym, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, położona w O. przy ul. [...] (dawna ul. [...]) nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. pod budowę dworca PKS i PKP w O. Zasadnie zatem oba organy uznały, że wniosek o zwrot nieruchomości zasługuje na uwzględnienie i znajduje oparcie w art. 136 ust.3 w zw. z art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zaskarżona decyzja nie jest zresztą w tej części kwestionowana przez skarżącą Gminę. Sporny pomiędzy stronami pozostaje natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania za zwracaną nieruchomość, co sprowadza się faktycznie do interpretacji i zastosowania w stanie faktycznym sprawy dyspozycji art. 140 ust.1, 2 i 4 w zw. z art. 217 ust.2 ustawy. Gmina nie podważając prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego nie zgadza się bowiem z wyliczeniem odszkodowania przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prezentując prawidłowy – w jej ocenie – sposób obliczeń należnej Gminie kwoty. Zgodnie z nim, poprzednia właścicielka nieruchomości B.D. powinna zostać zobowiązana do uiszczenia odszkodowania na rzecz skarżącej w wysokości 6101 zł. Stosownie do treści art. 140 ust. 1, 2 i 4 ustawy, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust.1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust.2). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (ust.4). Z kolei art. 217 ust. 2 stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy podkreślić należy, że interpretacja wskazanych wyżej przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w niniejszym przypadku Gminie odszkodowanie nie przysługuje. Jak wynika z operatu szacunkowego, wartość rynkowa nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, według stanu na dzień wywłaszczenia została oszacowana na kwotę 45.418 zł., wartość rynkowa na datę zwrotu - na kwotę 17.292 zł, a zwaloryzowane odszkodowanie - na kwotę 34.227 zł. Z dyspozycji przepisu art. 140 ust. 2 ustawy wynika, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, przy czym w przypadkach osób pozbawionych własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. (w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło w 1976 r., a więc przed tą datą), zwaloryzowane odszkodowanie nie może być większe niż 50% aktualnej wartości nieruchomości, co w niniejszej sprawie stanowi kwotę 8.646 zł. Innymi słowy, odszkodowanie należne Gminie od poprzedniej właścicielki nieruchomości podlegającej zwrotowi, nie mogłoby przekroczyć powyższej kwoty i B. D. byłaby zobowiązana do jej uiszczenia, gdyby nie treść art. 140 ust.4 ustawy, która przewiduje dalszy sposób obliczeń odszkodowania w przypadku zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu. Z takim przypadkiem bezspornie mamy do czynienia w sprawie, a kwota 8.646 zł. stanowi kwotę bazową do kolejnych, opisanych ustawą czynności rachunkowych (art. 140 ust.4). Ponieważ w stanie faktycznym sprawy nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości poprzez wyburzenie znajdujących się na niej budynków, kwota odszkodowania, ustalona stosownie do ust.2 (a więc 8.646 zł.), podlega zmniejszeniu o różnicę wartości określoną na dzień zwrotu, czyli o 28.126 zł. co daje kwotę ujemną i - jak słusznie wskazały organy obu instancji - przesądza o tym, że odszkodowanie Gminie nie przysługuje. Ze sposobem ustalenia odszkodowania zaprezentowanym przez skarżącą Gminę nie można się natomiast zgodzić, gdyż nie znajduje ono oparcia w przepisach obowiązującego prawa, a w szczególności w cytowanym wyżej art. 140 ust.1 , 2 i 4 oraz art. 217 ust.2 ustawy. Nie ma uzasadnienia prawnego stanowisko, wedle którego o kwotę 28.126 zł. (stanowiącą różnicę pomiędzy zwaloryzowaną wartością zabudowanej nieruchomości z dnia wywłaszczenia, a aktualną wartością rynkową zwracanej niezabudowanej nieruchomości) należy pomniejszyć wartość zwaloryzowanego odszkodowania uzyskanego przez poprzedniego właściciela (tj. 34.227 zł.), skoro zgodnie z art. 140 ust.4 różnica ta może być odjęta od odszkodowania ustalonego zgodnie z ust.2, a więc w tym przypadku wynikającego z art. 217 ust. 2. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że dyspozycja przepisu art. 217 ust. 2 ustawy "nie nakłada każdorazowo obowiązku zmniejszenia o 50 % wartości zwracanego odszkodowania w przypadkach wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990r. (...) lecz jedynie w przypadku, gdy ustalone z zastosowaniem mechanizmu obliczeniowego z art. 140 u.g.n. odszkodowanie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości". Zarówno z powyższego zdania, jak i z pozostałych wywodów skargi zdaje się wynikać stanowisko, że przepis art. 217 ust.2 ustawy należy zastosować dopiero po przeprowadzeniu obliczeń, o jakich mowa w art. 140 ust.2 i 4 ustawy, a nie wraz z czynnością, o jakiej mowa w art. 140 ust.2 – jak uczyniły organy obu instancji. Pogląd taki nie ma jednak uzasadnienia w cytowanych już wyżej przepisach, a zwłaszcza w art. 140 ust.4 ustawy, który kwotę różnicy pomiędzy wartością nieruchomości z dnia jej wywłaszczenia i zwrotu każe odnieść do odszkodowania ustalonego stosownie do ust.2; ten ostatni przepis odsyła natomiast do art. 217 ust.2. W ocenie Sądu, określony w powyższych przepisach mechanizm obliczeniowy jest jasny i został prawidłowo zastosowany w sprawie. Sposobu wyliczeń zaprezentowanego przez Gminę nie można natomiast w żaden sposób wyinterpretować z uregulowań prawnych mających zastosowanie w niniejszym przypadku. W szczególności, nie ma podstaw do tego, aby kwotę różnicy pomiędzy wartością nieruchomości z dnia jej wywłaszczenia i zwrotu (czyli 28.126 zł.) odjąć od wartości zwaloryzowanego odszkodowania (czyli od 34.227 zł.), jak chce skarżąca. Dlatego nie może być przekonującym podniesiony w skardze argument dotyczący ekwiwalentności świadczeń, czy niemożliwości fizycznego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To prawda, że B.D. zatrzymuje otrzymane za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie, jednak w wyniku niniejszego postępowania otrzymuje nieruchomość o znacznie pomniejszonej wartości, aniżeli w dniu wywłaszczenia, bo bez znajdujących się na niej zabudowań. Warto zauważyć, że wynikająca z operatu szacunkowego różnica wartości rynkowej tej nieruchomości z dnia wywłaszczenia i zwrotu ustalona na kwotę 28.126 zł. niewiele różni się od kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Także akt notarialny z 27 września 1976r. wskazuje, że wartość budynków, które zostały rozebrane przez Gminę trzykrotnie przewyższała wartość samego gruntu, który aktualnie zostaje zwrócony B.D. Co się zaś tyczy argumentu, że zwrot przedmiotowej nieruchomości przez Gminę jest "niemożliwy w sensie faktycznym", skoro zgodnie z art. 136 ust.3 ustawy, warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców odszkodowania lub nieruchomości zamiennej - stosownie do art. 140, warto podkreślić, że jak już wyżej wykazano, przepis art. 140 ust.1, 2 i 4 w zw. z art. 217 ust.2 ustawy, został w niniejszej sprawie zastosowany prawidłowo, a dla skarżącej Gminy podstawą do podjęcia stosownych działań w celu fizycznego przekazania nieruchomości poprzedniej właścicielce jest zaskarżona w niniejszej sprawie ostateczna decyzja administracyjna Wojewody, a nie przepis prawa. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.