II SA/Ke 705/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Wiślica z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr XXIX/226/2017 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmiany § 29 ust. 2 i 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wiślica, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr XXI/169/2016 Rady Gminy Wiślica z dnia 25 listopada 2016 r. W dniu 11 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Wiślica podjęła uchwałę nr XXIX/226/2017 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXI/169/2016 Rady Gminy Wiślica z dnia 25 listopada 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wiślica (dalej przytaczanego jako Regulamin). Podstawę uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z § 1 uchwały z 11 sierpnia 2017 r., w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wiślica, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały nr XXI/169/2016 Rady Gminy Wiślica z dnia 25 listopada 2016 r., wprowadza się następujące zmiany: 1) § 29 niniejszego regulaminu otrzymuje następujące brzmienie: 1. Obowiązkowej deratyzacji podlegają obiekty zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, zabudowania gospodarcze, sklepy, warsztaty, obiekty przemysłowe itp. 2. Obowiązkową deratyzację należy przeprowadzać, co najmniej raz w roku oraz w przypadku wystąpienia takiej konieczności. 3. Miejsca wyłożenia środków trujących winny być odpowiednio oznakowane oraz zabezpieczone przed dostępem ludzi i zwierząt. 4. Terminy obowiązkowej deratyzacji, po uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wójt Gminy Wiślica podaje do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie. W przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie Wójt Gminy określi w uzgodnieniu z PPIS w Busku Zdroju obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Busku Zdroju wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z 11 sierpnia 2017 r. w zakresie obejmującym § 1 pkt 1 dotyczący § 29 ust. 2 i 4 Regulaminu zarzucając: - istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na: - przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 1 pkt 1 dotyczącym § 29 ust. 2 i 4 Regulaminu poprzez zapis, że obowiązkową deratyzację należy przeprowadzać co najmniej raz w roku oraz w przypadku wystąpienia takiej konieczności, jak i zapis, że terminy obowiązkowej deratyzacji po uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wójt Gminy Wiślica podaje do publicznej widomości poprzez obwieszczenie, a ponadto stwierdzenie, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie Wójt Gminy określi w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Busku Zdroju obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mógł wskazać jedynie częstotliwości – co najmniej raz w roku – do przeprowadzenia deratyzacji. Jest to sprzeczne z art. 4 pkt 8 tej ustawy, który stanowi upoważnienie do określenia terminów przeprowadzenia deratyzacji. Także zapisy zawarte w § 29 ust. 4 Regulaminu, w brzmieniu nadanym kwestionowaną uchwałą, stanowią przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i muszą być one określone w Regulaminie. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja obowiązku na Wójta nie ma umocowania ustawowego. Dotyczy to bowiem przekroczenia kompetencji przez Radę Gminy, która jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania podnosząc, że na sesji Rady Miejskiej w Wiślicy w dniu 12 września 2019 r. została podjęta uchwała usuwająca wady prawne opisane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Prokuratora okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przystępując do kontroli zgodności z prawem uchwały objętej skargą należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W przypadku spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego zawiera ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowany w Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), dalej powoływana jako ustawa. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 4 ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8). Zaskarżona uchwała podjęta została właśnie na podstawie delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 8, co oznacza, że Rada Gminy Wiślica (obecnie Rada Miejska w Wiślicy) dokonując zmiany § 29 dotychczasowego Regulaminu nie mogła wykroczyć poza granice upoważnienia ustawowego, określone powyższym przepisem. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a w realiach niniejszej sprawy - od delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Z treści przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, a za taką uznać należy taką uchwałę, którą narusza prawo w sposób istotny. Do istotnych naruszeń prawa należy przekroczenie przez radę gminy delegacji ustawowej w podjętym przez nią akcie prawa miejscowego. W niniejszej sprawie z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia w § 29 ust. 2 i 4 Regulaminu w brzmieniu nadanym w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Rację ma Prokurator, że cytowany wyżej art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do wskazania jedynie częstotliwości przeprowadzenia deratyzacji, tj. co najmniej raz w roku, jak czyni to uchwała objęta skargą. Takie postanowienie pozostaje w oczywistej kolizji z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, który upoważnił radę gminy do określenia terminów deratyzacji. Postanowienia regulaminu winny być czytelne i jednoznaczne, uniemożliwiające stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Terminy deratyzacji winny więc wynikać jasno z Regulaminu, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Rada nie mogła też wskazać, że terminy obowiązkowej deratyzacji, po uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wójt Gminy podaje do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie oraz, że to Wójt określa obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji w uzgodnieniu z PPIS w Busku Zdroju. Z woli ustawodawcy, określenie terminu i obszaru na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy. Tym samym przekazanie w uchwale tego obowiązku do kompetencji Wójta, nie ma umocowania ustawowego (por. także wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 120/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmiany § 29 ust. 2 i 4 Regulaminu. W odniesieniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje okoliczność podjęcia przez Radę Miejską w Wiślicy uchwały z 12 września 2019 r. zmieniającej Regulamin w kwestionowanym zakresie. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestały obowiązywać jej poszczególne regulacje (poprzez zmianę wynikającą z uchwały z 12 września 2019 r.), funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały wywołuje skutki dopiero od wprowadzenia tej zmiany (ex nunc).