II SA/Ke 706/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012r. sprawy ze skargi J.R. i E.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia J. R. i E. R., utrzymał w mocy postanowienie Starosty S. z dnia [...], znak: [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, obręb S., w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 5673, polegającej na przywróceniu wcześniejszych wpisów oznaczeń działek, tj. nr 1093 i nr 1094 oraz ujawnieniu prawowitych właścicieli tych nieruchomości. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 18.05.2012r. K. R. zwróciła się do Starosty S. o wydanie decyzji w zakresie wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów Miasta S. w stosunku do działki oznaczonej obecnie numerem 5673, poprzez przywrócenie wcześniejszych oznaczeń działek, tj. nr 1093 i nr 1094 oraz ujawnienie jako prawowitych właścicieli K. R. i spadkobierców S. R. W piśmie z dnia 26.06.2012r. J. R. i E. R., władający na zasadzie samoistnego posiadania gruntem obejmującym m.in. działkę nr 5673, wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego z powodu toczącego się przed Sądem Rejonowym w Staszowie postępowania o zasiedzenie powyższej nieruchomości (sygn. I Ns 496/10). W wyniku rozpatrzenia wniosku J. i E. R. Starosta S. wydał, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., opisane na wstępie postanowienie z dnia [...]. W zażaleniu na to postanowienie podniesiono, że K. R. nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dokumentów na poparcie swojego wniosku. Organ II instancji, utrzymując w mocy powyższe postanowienie, wyjaśnił, że w świetle przepisów art. 2 pkt 8 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie nie jest zagadnieniem wstępnym dającym podstawę do zawieszenia postępowania stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zakończenie sprawy o zasiedzenie może być natomiast podstawą do wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków w przyszłości. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. R. i E. R. podnieśli, że użytkowanie działek nr 5673 i nr 1094/2 rozpoczęli w roku 1968. Z tego powodu zostali wpisani w ewidencji gruntów jako posiadacze samoistni powyższych gruntów. Z tytułu ich użytkowania opłacali do 2003 roku podatek rolny, następnie z uwagi na klasę gleby VI otrzymywali nakazy podatkowe zerowe. Zdaniem skarżących, działka nr 5673 nigdy nie była w posiadaniu K. R. Z uwagi na powyższe wnieśli o oddalenie jej wniosku o zmianę w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczy wyłącznie kwestii wpadkowych, prejudycjalnych, które w pewnych okolicznościach mogą prowadzić do przerwania toku tego postępowania, jeżeli zaistnieją uzasadnione okoliczności faktyczne lub prawne. Rozstrzygnięcie w zakresie prejudykatu nie oznacza jednak merytorycznego rozpoznania wniosku przez organ, a tym bardziej nie prowadzi do uznania, że zawarte we wniosku żądanie strony, zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, kontrolą Sądu pod kątem zgodności z prawem było objęte wyłącznie postanowienie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty S. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku K. R. o wprowadzenie zmiany w rejestrze ewidencji gruntów. Przedmiotem kontroli Sądu nie było natomiast rozstrzygnięcie zasadności wniosku K. R., albowiem Starosta S. jako organ właściwy do załatwienia sprawy z zakresu ewidencji gruntów jeszcze nie rozstrzygał sprawy merytorycznie. Z tego też względu, Sąd nie mógł i nie zajmował się zarzutami skargi, w których kwestionowano prawo K. R. i spadkobierców po S. R. do działki nr 5673. W piśmie z dnia 26.06.2012r. skarżący wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego z powodu toczącego się przed Sądem Rejonowym postępowania o zasiedzenie działki nr 5673. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy okoliczność, że w postępowaniu przed sądem cywilnym toczy się sprawa o zasiedzenie nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligujące organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zachodzi wtedy, gdy dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 1698/07). Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia). Aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów jest dokonywana na wniosek zainteresowanych podmiotów lub z urzędu, przez organ prowadzący ewidencję. Zmiany są wprowadzane po ich uprzednim udokumentowaniu i mogą wynikać m.in. z prawomocnych orzeczeń sądowych (§ 46 ust. 2 rozporządzenia). Ze wskazanych wyżej przepisów wynika zatem, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla stron i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. W kontekście przywołanych powyżej przepisów stwierdzić należy, iż organ odwoławczy trafnie przyjął, że postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, toczące się przed Sądem Rejonowym, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie prawne (ustalenie właściciela działki) rozstrzygane w tym postępowaniu przez Sąd Rejonowy nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego, od którego należałoby uzależniać rozpatrzenie sprawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegających na wpisaniu K. R. i spadkobierców po S. R. do rejestru ewidencji gruntów i budynków. Nie występuje tutaj żadna bezpośrednia zależność między rozstrzygnięciem sądu cywilnego a postępowaniem administracyjnym. Organ ewidencyjny orzeka bowiem na podstawie przedłożonych mu dokumentów urzędowych. W sytuacji gdy stwierdzi, że stanowią one podstawę do wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów zobowiązany jest dokonać wnioskowanej zmiany. Gdyby zatem K. R. i spadkobiercy S. R. wykazali stosownymi dokumentami, że są właścicielami przedmiotowej działki, to organ nie mógłby odmówić ujawnieniu ich jako właścicieli w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący, będący stronami postępowania o wprowadzenie przedmiotowej zmiany, mogą w postępowaniu głównym wykazywać wszelkimi dostępnymi dowodami, że K. R. i spadkobiercy po S.ie R.skim nie są właścicielami spornej nieruchomości. W tym to postępowaniu powinny zostać podniesione zarzuty zawarte w skardze. Z uwagi na wskazany powyżej brak bezpośredniej zależności między orzeczeniem Sądu Rejonowego w Staszowie a rozstrzygnięciem sprawy z wniosku K. R., wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony. Ewentualne orzeczenie sądu cywilnego stwierdzające zasiedzenie powyższej nieruchomości stanowić będzie podstawę do wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów. W świetle powyższego, ponieważ okoliczności sprawy nie uzasadniały zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.