II SA/Ke 706/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia J.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], którym nałożono grzywnę w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, obciążono zobowiązanego opłatą za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 68 zł, oraz jednocześnie wezwano zobowiązanego J.K. do wpłacenia powyższej grzywny w terminie do 30 listopada 2018 r. na rachunek bankowy, gdyż w przeciwnym razie grzywna ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania w powyższym terminie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, gdyż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 18 i art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018, poz. 1314 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] PINB nakazał J.K. dokonanie rozbiórki ogrodzenia działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...], w miejscowości B., gm. Górno od strony drogi gminnej Nr 000874T, wykonanego z prefabrykowanych elementów betonowych, składającego się ze słupków betonowych oraz 26 przęseł betonowych zasuniętych między słupki, o łącznej długości około 53 m. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, WSA w Kielcach wyrokiem z 1 października 2014 r., II SA/Ke 572/14, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego, a NSA wyrokiem z 21 października 2016 r., II OSK 78/15, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W związku z tym, że decyzja PINB stała się ostateczna i prawomocna, organ I instancji upomnieniem z [...] wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Następnie wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy z [...]. Ponieważ jednak organ odwoławczy umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tego tytułu wykonawczego, organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne ponownie wystawiając nowy tytuł wykonawczy w dniu [...]. Na postępowanie egzekucyjne wszczęte ww. tytułem wykonawczym zobowiązany wniósł zarzuty, które organ I instancji uznał za nieuzasadnione postanowieniem z [...]. W wyniku postępowania zażaleniowego WINB utrzymał to postanowienie w mocy wydając w dniu [...] postanowienie, które następnie zostało zaskarżone do WSA w Kielcach. Ponadto zobowiązany wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...]. Wniosek wraz z aktami sprawy został przekazany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] (utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...]). W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie, GINB postanowieniem z [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...], na które strona wniosła skargę do WSA w Warszawie. Organ II instancji podkreślił, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w wysokości 1000 zł ma na celu przymuszenie go do wykonania nakazu określonego w decyzji z [...], polegającego na dokonaniu rozbiórki ogrodzenia działki. Cytując treść art. 121 § 4 ustawy organ odwoławczy stwierdził, że wysokość nałożonej grzywny jest zgodna z prawem. Organ egzekucyjny zgodnie również z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy naliczył opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł. Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Dodał, że w trakcie postępowania egzekucyjnego wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w upomnieniu, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 ustawy. Nałożenie w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby niewłaściwe, bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami, które obciążyłyby zobowiązanego, i w żadnym wypadku nie mogłyby być zwrócone po przymusowym wykonaniu obowiązku. Natomiast grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ powołał wyrok NSA z 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 78/15, z którego wynika, że "prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie wiąże się z pewnym ryzykiem, albowiem ich prowadzenie w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, J.K. zarzucił naruszenie: 1. art. 121 § 1 i 4 ustawy w związku z art. 51 ust 1 pkt 1 i 7 ustawy prawo budowlane, poprzez nałożenie grzywny, w sytuacji, gdy budowa ogrodzenia została zrealizowana na podstawie milczącej zgody organu; 2. art. 27 § 1 pkt 3 ustawy w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy prawo budowlane "jako niewłaściwej podstawy prawnej", która w żaden sposób nie odpowiada okolicznościom fatycznym, to jest wyrażonej wcześniej milczącej zgodzie organu na budowę ogrodzenia; 3. art. 83 ustawy prawo budowlane poprzez utratę właściwości rzeczowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prowadzenia egzekucji w stosunku do ogrodzeń poniżej 2,20 m wysokości i nakładania grzywny w celu przymuszenia; 4. art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 157 § 1 i 2 kpa, poprzez podjęcie postępowania egzekucyjnego, pomimo istnienia podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz danie pierwszeństwa postępowaniu egzekucyjnemu przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji; 5. art. 33 § 1 pkt 8 w związku z art. 189c kpa, poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego nieadekwatnego do stopnia przewinienia, mimo braku zawinienia ze strony skarżącego. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że grzywnę w celu przymuszenia stosuje się tylko wtedy, gdy zostało naruszone prawo budowlane, w tym wypadku takiego naruszenia nie ma, a "jeżeli już, to Uchwały Rady Gminy o budowie ogrodzeń z elementów prefabrykowanych na terenie gminy G., ale nakaz ten został już zniesiony i nie obowiązuje". Karanie zaś grzywną kogoś, kto nie dopuścił się żadnego czynu zabronionego, jest także naruszeniem Europejskiej Karty Praw Człowieka. Zgodnie z nią można kogoś ukarać, jeżeli wina lub naruszenie prawa zostały udowodnione. W tym wypadku sprzeciwu nie wniósł Starosta, który zgodnie z zapisami prawa budowlanego był zobligowany taki sprzeciw wnieść. Takie bezprawne działanie organów Państwa narusza konstytucyjną zasadę praw słusznie nabytych. Ogrodzenie zostało wybudowane bowiem zgodnie ze zgłoszeniem z [...]. Po nowelizacja prawa budowlanego, a także kodeksu postępowania administracyjnego, organ nie ma możliwości wydania nakazu rozbiórki wtedy, gdy jest milcząca zgoda organu, do której nie wniesiono sprzeciwu. Wnoszący skargę zarzucił, że organ po wniesieniu prze stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawiesił niniejszego postępowania egzekucyjnego, tylko nadal je prowadził i nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcie przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1711/18, wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżący także podał, że w postępowaniu egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym ma zastosowanie art. 3 ustawy i "z niego wynikająca podstawa do stosowania prawa aktualnego wprost z ustawy, nie zaś z decyzji, która była wydana w czasie, gdy obowiązywały inne przepisy prawa budowlanego". Wreszcie autor skargi zarzucił naruszenie art. 189c kpa, który obliguje organy do wzięcia pod uwagę stopnia przewinienia w czasie nakładanie kar pieniężnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z [...], którą nakazano skarżącemu dokonanie rozbiórki ogrodzenia działki. Prowadzone postępowanie egzekucyjne, w ramach którego zapadło zaskarżone postanowienie, jest następstwem niewykonania przez zobowiązanego tego właśnie nakazu. W tym miejscu podnieść należy, że zarzuty skargi zmierzają do podważenia słuszności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, gdyż skarżący twierdzi, że ogrodzenie zostało wybudowane zgodnie ze zgłoszeniem przy milczącej zgodzie organu oraz, że zmieniły się przepisy prawne dotyczące budowy ogrodzeń. W związku z tym Sąd zwraca uwagę, że generalną zasadą wyrażoną w art. 29 § 1 ustawy jest to, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, której wykonanie nie zostało wstrzymane, podlega ona egzekucji, a organ nie ma kompetencji do merytorycznego badania tej decyzji, w tym również do weryfikowania, czy decyzja ta została wydana pomimo braku naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz, czy zmienił się stan prawny w zakresie budowy ogrodzeń. Dlatego nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi zmierzające do podważenia ostatecznej decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki ogrodzenia, w tym i te powołujące się na "wyrażoną wcześniej milczącą zgodę organu na budowę ogrodzenia". Dalej stwierdzić należy, że na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Dlatego ponieważ zobowiązany, pomimo upomnienia, nie dokonał rozbiórki wskazanego wyżej obiektu zgodnie z treścią tytułu wykonawczego z [...], organ egzekucyjny nie tylko był uprawniony, ale i zobowiązany do wszczęcia – stosownie do treści art. 15 § 1 ustawy - i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z [...]. W tym celu w dniu 26 stycznia 2017 r. zostało doręczone skarżącemu pisemne upomnienie z [...] wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy z [...] spełniał wymogi przewidziane w art. 27 § 1 ustawy, jego odpis zgodnie z art. 122 § 1 ustawy został doręczony skarżącemu. W tym zakresie nie można więc zarzucić organowi I instancji uchybień w zakresie przepisów postępowania. Jeśli chodzi o wysokość nałożonej grzywny to spełnia ona wynikający z art. 7 § 2 ustawy wymóg stosowania najmniej uciążliwych dla zobowiązanego środków egzekucyjnych, co również w ocenie Sądu dotyczy wysokości nałożonej grzywny, która nie powinna być większa niż taka, która zapewni skuteczne wykonanie nałożonego obowiązku. W tym miejscu należy podkreślić, że - wbrew zarzutowi skargi – nakładając ten środek egzekucyjny organ nie kieruje się przesłanką zawinienia, czy też jego braku ze strony zobowiązanego. Omawiana grzywna jest bowiem środkiem mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 1000 zł jest na tyle dolegliwa, że powinna odnieść zamierzony cel, a ponadto jest ona jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy) i została określona w granicach określonych w art. 121 § 2 ustawy. Równocześnie organ egzekucyjny prawidłowo naliczył opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł, stosownie bowiem do art. 64a § 1 pkt 1 ustawy organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Idąc dalej doręczone zobowiązanemu postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny, zawiera także wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 ustawy, a mianowicie: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy zauważyć, co następuje. Nie jest prawdą, jakoby z naruszeniem art. 27 § 1 pkt 3 ustawy doszło do podania w tytule egzekucyjnym wszczynającym postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie, błędnej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Podstawa ta, tj. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje uzasadnienie zarówno w treści prawomocnej decyzji rozbiórkowej z [...], jak i w obowiązujących przepisach prawa. Wbrew twierdzeniom skargi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przestał być właściwy rzeczowo do prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki orzeczonej prawomocną decyzją tego organu, co wynika z treści art. 83 Prawa budowlanego oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja rozbiórkowa, której wykonanie nie zostało wstrzymane, dopóty właściwy organ egzekucyjny ma obowiązek dążyć do jej wyegzekwowania. Bez zmiany, czy uchylenia tej decyzji rozbiórkowej nie jest możliwe wstrzymanie egzekucji administracyjnej bez względu na prezentowaną przez skarżącego ocenę, co do legalności tej decyzji, czy też możliwości prowadzenia egzekucji w stosunku do ogrodzeń poniżej 2,20 m wysokości. Poza tym kwestie dopuszczalności egzekucji podlegały badaniu w postępowaniu prowadzonym na skutek zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 ustawy), które zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone (wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 września 2018 r., II SA/Ke 516/18 prawomocny od dnia 27 października 2018 r.). Również zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 ustawy w związku z art. 189c kpa był niezasadny. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Według natomiast art. 189c kpa, który wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U.2017.935), jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Pierwszy z tych przepisów nie mógł zostać naruszony przez organy administracji, gdyż dotyczy postępowania prowadzonego na skutek zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podczas gdy kontrolowane postępowanie dotyczyło innego etapu postępowania egzekucyjnego, tj. nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Należy przypomnieć, że skarżący składał już w niniejszej sprawie zarzuty, które zostały ostatecznie i prawomocnie uznane za nieuzasadnione (powołany wyżej wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 września 2018 r., II SA/Ke 516/18). Przepis art. 189c kpa dotyczy decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Przedmiotem egzekucji w niniejszej sprawie nie jest natomiast administracyjna kara pieniężna, tylko decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki ogrodzenia. Poza tym regulacja dotycząca grzywien w celu przymuszenia, zawarta w art. 119 – 126 ustawy (które to grzywny mają co do zasady charakter administracyjnych kar pieniężnych – por. A. Wróbel (w:)Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX/el. 2018. Teza 18 do art. 189c kpa), nie uległa zmianie w istotnej dla sprawy części od 2007 roku. Dlatego również art. 189c kpa nie miał w sprawie zastosowania, a przez to nie mógł zostać naruszony. Bezskuteczny jest również zarzut wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pomimo istnienia podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...]. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...]. Postanowienie to nie jest wprawdzie prawomocna (gdyż została wniesiona skarga do WSA w Warszawie), jednak jest ono ostateczne w administracyjnym toku instancji. Zatem aktualnie nie toczy się żadne postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji, które mogłoby mieć wpływ na niniejsze postępowanie egzekucyjne. Natomiast jeśli chodzi o wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z tego powodu, że wniósł skargę do WSA w Warszawie na postanowienie z [...], to zaznaczyć należy, że organ I instancji postanowieniem z [...] odmówił zawieszenia tego postępowania z tego powodu, że w sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 56 § 1 ustawy przesłanek. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.