II SA/Ke 708/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta J. ustalił, że nieruchomość położona we wsi C. oznaczona w ewidencji gruntów, obręb 14 S., gmina S. jako działki nr 30, 302, 318 i 323 o łącznej powierzchni 2,96 ha stanowi wspólnotę gruntową mieszkańców wsi C. i jednocześnie ustalił, iż nieruchomość położona we wsi C., oznaczona w ewidencji gruntów, obręb 14 S., gmina S. jako działki nr 310 i 317 o łącznej powierzchni 0,7 ha stanowi mienie gminne. W podstawie prawnej powołano art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 nr 28, poz. 169 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania W. W. od w/w decyzji, umorzyło postępowanie odwoławcze – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu organ II instancji przytaczając treść art. 28 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 – 6 ustawy wskazał, że stronami postępowania w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie są wszyscy uprawnieni, w myśl art. 6 tej ustawy, do udziału we wspólnocie. Podkreślono przy tym, że jak wynika z treści pisma W. W. z dnia 30 sierpnia 2010r. złożył on odwołanie od decyzji Starosty J. w imieniu własnym, a swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodzi z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepis ten jako uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wskazuje osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie tej ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Z kolei stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Pismem z dnia 7 września 2010r Starosta J. poinformował Kolegium, że dotychczas nie było prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Zdaniem organu odwoławczego skoro nie została wydana decyzja ustalająca wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie to brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu przymiotu strony na podstawie art. 6 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy, zwłaszcza że w postępowaniu przed Kolegium nie jest możliwe ustalenie osób uprawnionych, gdyż stanowiłoby to nieuprawnione wkroczenie w kompetencje starosty jako organu właściwego. Odnosząc się do kwestii spełnienia przez odwołującego się przesłanek z art. 28 k.p.a. organ II instancji wskazał także, że W. W. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej działkami ewid. nr 289/2, 290 i 364 położonej w gminie S., obręb S.. Natomiast zaskarżona decyzja dotyczy działek nr 30, 302, 318, 323, 310 i 317, tak więc nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do działek należących do W. W.. W konsekwencji powyższych okoliczności organ stwierdził, iż skarżący nie wykazał w niniejszym postępowaniu interesu prawnego co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 107 § 3, k.p.a. Skarżący wyraził pogląd, że skoro Kolegium stwierdziło, że "w myśl art. 8 ust. 2 – 6 cyt. ustawy stronami postępowania, w sprawie ustalenia które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie są wszyscy uprawnieni w myśl art. 6 ustawy do udziału we wspólnocie" to należało także ustalić, czy odwołujący się spełnia ustawowe kryteria zawarte w tym przepisie, zwłaszcza że w piśmie z dnia 30 sierpnia 2010r. wskazał wprost, że je spełnia. Podkreślił także, że jest od urodzenia mieszkańcem wsi C. oraz posiadaczem gospodarstwa rolnego położonego w obrębie wsi C., nabytego w drodze spadku po rodzicach. Natomiast z przedmiotowej wspólnoty korzystał zarówno on, jak i pozostali mieszkańcy wsi C.. Powołując art. 136 k.p.a. oraz art. 8 ust. 2 ustawy skarżący podniósł także, iż organ II instancji, stwierdzając niedopełnienie przez Starostę J. ustawowych obowiązków w zakresie wydania decyzji ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, winien był podjąć z urzędu czynności zmierzające do wyegzekwowania od tego organu wykazu w drodze decyzji. Natomiast niedopełnienie przez Starostę J. ustawowych obowiązków nie może skutkować wobec skarżącego negatywnymi skutkami procesowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze , wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, dopuściło się naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu nie jest decyzja Starosty J., ustalająca nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową, bądź mienie gminne, lecz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. W tym miejscu odnotować należy, iż art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego, w związku z czym przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy w powołanym przez organ art. 105 k.p.a., a stanowią je m. in. ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną w sprawie. Jak wynika bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie. Na gruncie sprawy niniejszej rozważenia zatem wymagało, czy skarżący posiada interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z pisma W. W. z dnia 30 sierpnia 2010r. (k. 183) odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] złożył w imieniu własnym, wywodząc swój interes prawny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 nr 28, poz. 169 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Organ II instancji, orzekając o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie z dwóch powodów. Po pierwsze, dotychczas Starosta J. nie sporządził wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej – w trybie art. 8 ust. 2 ustawy, a Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Po drugie, w odniesieniu do spełnienia przez odwołującego się przesłanek z art. 28 k.p.a. wskazano, że zaskarżona decyzja dotyczy innych działek niż te, które należą do W. W. i nie ma wpływu na wykonywanie przysługującego mu w stosunku do tych nieruchomości prawa własności. Przedstawione powyżej stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie sposób zaaprobować. Zgodnie z art. 8 ustawy starosta ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (ust. 1). Odrębną decyzją starosta (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustala wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (ust. 2). Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy - osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Statut tej spółki zatwierdza właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta), a z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną (art. 18 ust. 1 ustawy).Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 ustawy uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Podkreślić zarazem trzeba, że zarówno decyzja wydana w oparciu o art. 8 ust. 1, jak i na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy są decyzjami deklaratoryjnymi poświadczającymi stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, a więc w dniu 5 lipca 1963r. Ustalenie które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie, a które wspólnotę gruntową powinno być dokonane przez właściwy organ w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy ( art. 8 ust. 5 ustawy). Powyższy termin nie jest jednak terminem materialnoprawnym lecz instrukcyjnym, dlatego po jego upływie możliwe jest wydanie decyzji wskazującej, iż nieruchomość stanowi mienie gromadzkie bądź wspólnotę gruntową ( por. wyrok NSA z 22.09.1995r. SA/Kr 2717/94, ONSA 4/96 poz.157). Jak już podniesiono na wstępie, wykaz podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy, ustala w drodze decyzji starosta. Ustawa określa także tryb zagospodarowania takich wspólnot, przewidując jednocześnie w art. 14 ustawy utworzenie spółki do sprawowania zarządu nad powstałą wspólnotą, której celem jest właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w jej skład. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie. Jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią właściwemu organowi statutu spółki, tworzy się z urzędu spółkę przymusową, nadając jej statut i wyznaczając organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie ( art. 25 ust. 1 ustawy). Spółka ta jest osobą prawną i działa na podstawie statutu ( art. 15 ustawy). Tak więc spółka zarządzająca wspólnym mieniem (nieruchomościami wspólnoty gruntowej) powstaje po ostatecznym ustaleniu nieruchomości objętych wspólnotą gruntową i ostatecznym ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. W związku z tym kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie i wyjaśnienie, czy brak decyzji, wydanej w trybie art. 8 ust. 2 ustawy – ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie uniemożliwia mieszkańcom danej wsi zaskarżenie decyzji wydanej w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy – pomimo, iż swój interes prawny w takim postępowaniu wywodzą z art. 6 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że doszło jedynie do wydania decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gminne, a więc decyzji o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Jak wynika bowiem z pisma Starosty J. z dnia 7 września 2010r. (k. 185) nie było prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntów wsi C.. Podkreślić przy tym trzeba, że zatwierdzenie statutu spółki oznacza, że podmiot ten nabywa osobowość prawną, a wybrany spośród udziałowców (czyli osób wyszczególnionych w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej) zarząd może reprezentować wspólnotę gruntową w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że taka wspólnota w niniejszej sprawie nie funkcjonuje. Rozważenia zatem wymaga, czy brak decyzji, o jakiej mowa w art. 8 ust. 2 ustawy uniemożliwia zaskarżenie decyzji określonej w art. 8 ust. 1 ustawy przez podmioty, które dla wykazania swojego interesu prawnego – tak jak W. W. – powołują się na okoliczność, że będąc posiadaczami gospodarstw rolnych, oni sami, albo ich poprzednicy prawni faktycznie korzystali z przedmiotowej wspólnoty gruntowej (art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 i 29 ustawy). Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy taki podmiot – w sytuacji gdy nie został zatwierdzony statut spółki zarządzającej wspólnotą gruntową i brak decyzji o jakiej mowa w art. 8 ust. 2 ustawy – może zaskarżyć decyzję podjętą na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. Oczywistym jest, iż sytuacja taka nie zachodziłaby wówczas, gdyby już po wydaniu decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, odrębną decyzją doszło do ustalenia – w trybie art. 8 ust. 2 ustawy – wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Na użytek ostatniego z wymienionych rozstrzygnięć niezbędne jest jednakże uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. Nie znajduje zarazem podstawy prawnej równoczesne wydanie rozstrzygnięć co do kwestii wskazanych w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy w jednej decyzji administracyjnej, jako że art. 8 ust. 6 ustawy jednoznacznie mówi o "decyzjach w sprawach wymienionych w ust. 1 i 2" . Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że decyzja Starosty J. z dnia [...], podjęta w przedmiocie ustalenia, które grunty stanowią wspólnotę gruntową, a które mienie gminne, została skierowana do mieszkańców wsi C. (k. 104 – rozdzielnik przedmiotowej decyzji) i podana do publicznej wiadomości (k. 109) – stosownie do art. 8 ust. 6 ustawy. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu decyzje w sprawach wymienionych w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału. W. W., będący mieszkańcem wsi C., wskazuje w treści pisma z dnia 30 sierpnia 2010r. oraz skargi na okoliczność korzystania ze wspólnoty gruntowej oraz posiadanie gospodarstwa rolnego położonego w obrębie wsi C., nabytego w drodze spadku po rodzicach. Zdaniem Sądu skierowanie decyzji organu I instancji, podjętej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy, do mieszkańców wsi C. – przy jednoczesnym braku powołania zarządu spółki zajmującej się sprawami wspólnoty gruntowej oraz ostatecznej decyzji ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej – uzasadnia przyjęcie stanowiska, że stronami prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego są osoby posiadające gospodarstwa rolne, które w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty (art. 6 ust. 1 ustawy), jak również ich następcy prawni (por. np. art. 28 i 29 ustawy). Co do zasady zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż nie jest uprawniony do ustalania wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, skoro kompetencja w tym zakresie przynależy staroście. W sprawie niniejszej chodzi natomiast o poczynienie ustaleń, których w aktach sprawy brak, potwierdzających lub kwestionujących interes prawny skarżącego wywodzony z art. 6 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. Zaaprobowanie stanowiska, iż brak decyzji o jakiej mowa w art. 8 ust. 2 ustawy, uniemożliwia skuteczne zaskarżenie decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy przez mieszkańca wsi, wywodzącego swój interes prawny z faktu korzystania ze wspólnoty i posiadania gospodarstwa rolnego na terenie tej wsi ( art. 6 ust. 1 ustawy) oznaczałoby na gruncie tej sprawy, iż żaden z jej mieszkańców – do których przecież skierowano decyzję – nie mógłby być stroną prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Samo zatem skierowanie decyzji do mieszkańców wsi bez jednoczesnej możliwości jej zaskarżenia - byłoby niczym nie uzasadnionym pozbawieniem ich prawa do poddania tego aktu kontroli w aspekcie jego legalności. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy, skoro skarżący swój interes prawny wywodzi z art. 6 ust. 1 ustawy, to umorzenie przez organ postępowania odwoławczego byłoby uzasadnione, gdyby organ ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że W. W. lub jego poprzednik prawny nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego i w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy (5 lipca 1963r.) faktycznie nie korzystał ze wspólnoty gruntowej ( art. 6 ust. 1 ustawy). Innymi słowy, na potrzeby prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania organ odwoławczy winien poczynić ustalenia, czy poprzednicy prawni W. W. (bądź on sam) posiadali (posiadają) gospodarstwo rolne i czy w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy (5 lipca 1963r.) faktycznie korzystali ze wspólnoty gruntowej (art. 6 ust. 1 ustawy). Brak ustaleń organu w tym zakresie skutkować musiało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Reasumując, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 8 ust. 1 ustawy są osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwo rolne i w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy (5 lipca 1963r.) faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej, bądź ich następcy prawni. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze , mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II uzasadnia treść art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.