II SA/Ke 709/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. Sp. z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. , działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło wydaną we wznowionym postępowaniu decyzję Burmistrza z dnia 11 czerwca 2019 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 24 sierpnia 2018 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji w B., gm. S., na działce nr ewid. 798 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Burmistrz wznowił na wniosek J. K. postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r., po czym wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 11 czerwca 2019 r., powołując w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. W odwołaniu J. K. podniósł, że jako właściciel działki nr 799, usytuowanej w obszarze oddziaływania inwestycji, nie uczestniczył w postępowaniu na prawach strony i nie wiedział o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wskazał, że w świetle art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") w zw. z art. 49 Kpa J. K. powinien zostać poinformowany o wydaniu decyzji lokalizacyjnej przez obwieszczenia. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie ustalił bezspornie, że wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji lokalizacyjnej w terminie umożliwiającym wniesienie odwołania. Podstawą do takiego twierdzenia jest to, że na karcie 235 zawierającej jedno z obwieszczeń informujących o wydaniu decyzji widnieje nieczytelny podpis osoby potwierdzającej datę wywieszenia i zdjęcia obwieszczenia z tablicy ogłoszeń. Nie wiadomo przy tym, na jakiej tablicy ogłoszeń obwieszczenie było wywieszone. Notatka służbowa na karcie 239 wskazuje wyłącznie datę wywieszenia obwieszczeń w dniu 29 sierpnia 2019 r. w sąsiedztwie planowanej inwestycji, na tablicy ogłoszeń na rynku, przy przystanku autobusowym w sąsiedztwie okolicznych sklepów i kościoła, nie potwierdza ona jednak daty zdjęcia ww. obwieszczeń. Opublikowanie informacji w tym zakresie na stronie internetowej organu także nie przesądza o skutecznym poinformowaniu o wydanej decyzji. Dalej Kolegium wskazało, że w sprawie nie zastosowano innej przyjętej w danej miejscowości formy opublikowania informacji o wydanej decyzji, tj. kurendy (pisma obiegowego). Brak jest też dowodu potwierdzającego wywieszenie obwieszczenia w pobliżu terenu inwestycji przez okres 14 dni. Także pismo sołtysa wsi B. nie potwierdza, wywieszenia obwieszczenia w pobliżu terenu inwestycji. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium organ I instancji nie zawarł przekonującego uzasadnienia, że J. K. został skutecznie poinformowany o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia 24 sierpnia 2018 r. Niezbędne jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ decyzja z dnia 11 czerwca 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie Kolegium uznało, że zakres postępowania uzupełniającego przekracza treść art. 136 Kpa. W sprzeciwie do tut. Sądu P. Sp. z o.o. , zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postepowania, tj.: 1. art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, w szczególności, że w sposób niedostateczny ustalony został sposób obwieszczenia decyzji i postanowień; 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 3 w zw. z art. 11 Kpa poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający dla stwierdzenia prawidłowości obwieszczeń; 3. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 84 Kpa poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji; 4. art. 6 i art. 8 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Jego zdaniem nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania sprawy w pierwszej instancji, czy uzupełniania przez ten organ materiału dowodowego. Burmistrz zachował wymogi zawiadamiania poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty zawarte w art. 53 ust. 1 upzp. Decyzja została bowiem obwieszczona na tablicy ogłoszeń, w BIP, poprzez wywieszenie obwieszczeń w sąsiedztwie inwestycji. Nie udowodniono też, że obwieszczenia wisiały krótko. Nie wyjaśniono, dlaczego organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 136 Kpa. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r.: sygn. II OSK 3011/17, II OSK 3012/17). W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej. Okoliczności wskazane przez organ jako podstawa do podjęcia takiego rozstrzygnięcia zostały bowiem wadliwie ocenione przez organ odwoławczy. Organ I instancji stwierdził, że obwieszczenia wydawane w toku postępowania w niniejszej sprawie były rozpowszechniane w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego (I piętro, przed gabinetem Burmistrza), w B. i O., w pobliżu miejsca inwestycji, tj. na słupie oświetleniowym znajdującym się w bliskim sąsiedztwie działki przeznaczonej pod inwestycję i działki J. K. Organ odwoławczy uznał te publikacje za niewystarczające by można było uznać, że J. K., jako strona postępowania, został skutecznie zawiadomiony o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W sprawie bezsporne jest, że J. K. powinien zostać zawiadomiony o wydaniu decyzji lokalizacyjnej w drodze obwieszczenia i w sposób zwyczajowy przyjęty w miejscowości B., gm. S . Stosownie do art. 49 § 1 Kpa, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Przepis § 2 art. 49 stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Z treści ww. przepisów wynika, że zawiadomienie o wydanej w niniejszej sprawie decyzji lokalizacyjnej powinno być ogłoszone w formie publicznego obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie . Przez publiczne obwieszczenie należy rozumieć umieszczenie (wywieszenie) zawiadomienia na piśmie w miejscu ogólnie dostępnym dla nieograniczonej liczby osób, w tym w lokalach administracji publicznej czy na tablicach ogłoszeń poza lokalami administracji publicznej czy w prasie lokalnej/ogólnopolskiej albo przez zainstalowane w miejscach ogólnodostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z zawiadomieniem. W znaczeniu potocznym publiczne obwieszczenie to rozplakatowanie zawiadomienia w takich miejscach i w takiej formie, aby osoby zainteresowane z łatwością mogły zapoznać się z treścią zawiadomienia. Nie ma przeszkód, aby publiczne obwieszczenie dokonywane było w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietna 2011 r., sygn. II OSK 235/11). Inna forma publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjęta w danej miejscowości to forma inna niż publiczne obwieszczenie, np. publikacja komunikatu w prasie lokalnej, umieszczenie informacji na stronie internetowej urzędu, o ile są to sposoby zwyczajowo przyjęte. Wybór sposobu publikacji należy zaś do organu. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany do zawiadomienia w określonej formie, organ ten ma swobodę doboru formy zawiadomienia, kierując się przy tym potrzebą wybrania takiej formy, która w największym stopniu zapewnia efektywne i prawidłowe zapoznanie się z treścią zawiadomienia przez zainteresowanych w możliwie najkrótszym czasie. W materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy znajduje się: a) obwieszczenie Burmistrza z dnia 28.08.2018 r. znak: [...] o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji wraz z pouczeniem, że obwieszczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie; b) oświadczenie sołtysa wsi B., z którego wynika, że obwieszczenie Burmistrza znak: [...] z dnia 28.08.2018 r. o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń na terenie sołectwa B., w terminie 31.08.2018 r. do dnia 14.09.2018 r.; c) notatka służbowa sporządzona przez Inspektor Wydziału Budownictwa i Inwestycji UM J. P. na okoliczność umieszczenia wskazanego wyżej obwieszczenia dnia 29.08.2018 r. w sąsiedztwie planowanej inwestycji tj. na słupie oświetleniowym przy wjeździe na działkę o nr 798, na tablicach ogłoszeń umieszczonych: w rynku miejscowości O., przy przystanku autobusowym, w sąsiedztwie okolicznych sklepów i kościoła, wraz z załączonym materiałem zdjęciowym. W ocenie Sądu takie postępowanie organu wypełnia w sposób wyczerpujący wymogi publicznego obwieszczenia w rozumieniu art. 53 ust. 1 upzp w zw. z art. 49 § 1 Kpa. Z treści obwieszczania wywieszonego na tablicy ogłoszeń w dniu 28 sierpnia 2018 r. (k. 235) wynika, że sporządziła je Inspektor J. P., znajduje się tam jej pieczątka i podpis, pod informacją o dacie wywieszenia i zdjęcia obwieszczenia z tablicy ogłoszeń znajduje się pieczątka i podpis Kierownika Referatu Organizacyjno-Administracyjnego G. K . Istotnie, brak jest informacji, na jakiej tablicy ogłoszeń obwieszczenie było wywieszone, jednak uzyskanie tej informacji nie wymagało szczególnego wysiłku od organu odwoławczego i było możliwe w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 Kpa. Już po wydaniu decyzji kasacyjnej organ I instancji na odwrocie ww. obwieszczenia zaopatrzył je wyjaśnieniem Inspektor J. P. z dnia 11 września 2019 r., zgodnie z którym obwieszczenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim poprzez ostemplowanie pieczątką Kierownika Referatu Organizacyjno-Administracyjnego G. K . Zdaniem Sądu, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że obwieszczenia publiczne o wydaniu decyzji lokalizacyjnej mogły zostać lub zostały zdjęte przed upływem 14 dni od ich wywieszenia, albowiem w rozpoznawanej sprawie żadne okoliczności takiego stanowiska nie uzasadniają. Nie ma też podstaw do podważenia ustaleń, że obwieszczenie zostało wywieszone w pobliżu terenu inwestycji. Organ I instancji podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji, że opisany wyżej sposób zawiadamiania stron jest przyjęty w organie od roku 2003, tj. od wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało na niezastosowanie w niniejszej sprawie pisma obiegowego (kurendy), jednak nie podało żadnych okoliczności potwierdzających, że jest to zwyczajowo przyjęty w Gminie sposób informowania o wydaniu decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że jeśli na danym terenie funkcjonuje kilka zwyczajowo przyjętych sposobów publicznego ogłoszenia, to do zachowania wymogów z art. 53 ust. 1 upzp w zw. z art. 49 § 1 Kpa wystarczy zastosowanie jednego z nich. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych szczególnych wymogów. Nadto, z akt sprawy wynika, że obwieszczenie zostało zamieszczone w BIP, a organ I instancji podał, że jest to jeden ze zwyczajowych sposób zawiadamiania przyjętych przez ten organ. Brak jest więc podstaw prawnych, by uzależnić uznanie publicznego obwieszczenia za skuteczne od zastosowania przez organ dodatkowych form zwyczajowego zawiadamiania. W świetle powyższego przyjąć należy, że obwieszczenie publiczne o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia 24 sierpnia 2018 r. zostało dokonane skutecznie. W konsekwencji, również J. K. został skutecznie poinformowany o wydaniu tej decyzji. Przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia pism, w tym decyzji, poprzez publiczne ogłoszenie wyklucza możliwość wykazania, że strona w istocie dowiedziała się o wydaniu rozstrzygnięcia w innymi terminie niż wskazany w art. 49 § 2 in fine Kpa. Strona postępowania nie może skutecznie twierdzić, że w rzeczywistości, mimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w tym przepisie. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA: z 10 listopada 2016 r. sygn. II OSK 307/15; z 21 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 894/17). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, przyjmując, że J. K. dowiedział się o decyzji lokalizacyjnej w dniu 12 września 2018 r., tj. po upływie 14 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia (28 sierpnia 2018 r.), organ powinien ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Podsumowując, w ocenie tut. Sądu organ odwoławczy, uznając, że J. K. nie został skutecznie zawiadomiony o wydaniu decyzji lokalizacyjnej kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym, dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 53 ust. 1 upzp w zw. z art. 49 § 1 Kpa. Powtórnie rozpoznając odwołanie, Kolegium uwzględni stanowisko Sądu co do skuteczności tego zawiadomienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 Ppsa), uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 Ppsa. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów sądowych (wpis od sprzeciwu - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł).