II SA/Ke 711/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2010r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 października 2009r. znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia 7 października 2009r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia 23 lipca 2009r. znak: [...] odmawiającą B. W. wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu 12 miasta B. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami działek 229 i 230. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zapadło w następującym stanie faktycznym: B. W. wnioskiem z dnia 27.06.2009r. zwróciła się do S. B. o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu 12 miasta B. obrębu 12 polegającej na wpisaniu w jednostce rejestrowej G.239 J. S. jako władającego działką nr 230 o pow. 0,5008 ha w miejsce dotychczasowej działki nr 229 oraz na wpisaniu w jednostce rejestrowej G.190 M. W. jako właściciela działki nr 229 o pow. 0,5449 w miejsce dotychczasowej działki nr 230. Decyzją z dnia 19 stycznia 2008r. Starosta B. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji uznając je za bezprzedmiotowe. W wyniku rozpoznania odwołania B. W. powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 marca 2009r. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na nieprawidłowy tryb wszczęcia postępowania oraz nie odniesienie się do żądania zawartego we wniosku. Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów na wniosek B. W. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał w dniu 23 lipca 2009r. decyzję, w której odmówił wnioskodawczyni uwzględnienia jej żądania. W odwołaniu od tej decyzji B. W. podniosła, że nie podważa aktu własności ziemi, a problem dotyczy jedynie części opisowej operatu ewidencji, gdzie błędnie zamieniono oznaczenie przedmiotowych działek. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 26.03.1974r. dla pasa gruntu położonego w B., oznaczonego w obowiązującej wówczas ewidencji gruntów jako działka nr 2297/2, w oparciu o mapę zaewidencjonowaną w składnicy geodezyjnej w dniu 25.07.1973r., wydany został M. W. akt własności ziemi nr [...]. W wyniku aktualizacji ewidencji gruntów w 1978r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 14.02.1979r., działka nr 2297/1 otrzymała nowy numer 229, a jako władającego tą działką wpisano J. S. M. W. został wpisany jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nr 230. W dniu 22.03.1980r. wydany został dla J. S. akt własności ziemi nr [...] obejmujący działkę nr 229. Natomiast działka nr 230 ujawniona w ewidencji jako własność B. W., spadkobierczyni M. W., ma nieuregulowany stan prawny, gdyż nie został na nią wydany żaden tytuł własności. Organ drugiej instancji przytoczył brzmienie § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stwierdzając, że zmian w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl natomiast § 12 ust. 1 rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości (z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali), ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi natomiast, iż do decyzji ostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, wobec istnienia dwóch równorzędnych dokumentów własności, Starosta jako organ rejestrujący jedynie stany prawne nieruchomości, nie może rozstrzygać o nadrzędności któregokolwiek z nich, właściwy bowiem w tym zakresie jest sąd powszechny. Organ wyjaśnił ponadto, że mylne ustalenia pierwotne nie mogą być prostowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a., który to przepis odnosi się do sprostowania oczywistej omyłki. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła B. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że w trakcie aktualizacji ewidencji gruntów w 1978r. doszło do pomyłki i błędnie wpisano do operatu, że działka nr 229 znajduje się w posiadaniu J. S., zaś właścicielem sąsiedniej działki nr 230 jest ojciec skarżącej M. W. W rzeczywistości właścicielem i posiadaczem działki nr 229 był M. W., a J. S. znajdował się w posiadaniu działki nr 230. Błąd w operacie ewidencji przełożył się zatem na błędne oznaczenie działki w akcie własności ziemi wydanym dla J. S. Skarżąca stwierdziła, że działka nr 229 stanowi jej własność i znajduje się w jej posiadaniu, natomiast wbrew temu co wynika z ewidencji gruntów, nie stanowi jej własności działka oznaczona nr 230. Przywołując wyrok NSA z dnia 21 marca 1996r., sygn. II SA 432/95, autorka skargi wywiodła, iż akt własności ziemi wydany dla J. S. powinien zostać sprostowany w trybie art. 113 § 1 k.p.a., albowiem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, takiej możliwości nie wyklucza. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się położenie, granice, powierzchnie gruntów, jak również ich właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) dane dotyczące właścicieli nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Treść § 12 rozporządzenia prowadzi zatem do wniosku, że zmiany w ewidencji gruntów, czy też ujawnienie w niej stanu prawnego muszą wynikać z odpowiednich dokumentów. Postępowanie ewidencyjne służy zatem rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, ma charakter jedynie informacyjny, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dlatego też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 1999r., sygn. II SA1384/99, z dnia 20 sierpnia 1998r., sygn. II SA 766/98). Nie można zatem dokonywać zmian własnościowych, a należy do nich niewątpliwie zmiana podmiotów figurujących jako właściciele poszczególnych działek, jak również zmiana numerów działek należących do poszczególnych właścicieli, poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów dokonywane przez organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W konsekwencji zmiany te wymagają przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem sądowym, które dopiero może być podstawą zmian w ewidencji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wnioskowana przez skarżącą zmiana dotyczy kwestii własnościowych, a te jak wskazano wyżej mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne. Wbrew stanowisku skarżącej, ewentualnych błędów popełnionych przez organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie można pozostawić do naprawy organom, które błędy te popełniły. Organy ewidencji nie są kompetentne do naprawy tych błędów, jeśli prowadzić to będzie do zmian własnościowych. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że działka nr 229 posiada podwójny tytuł prawny, tj. akt własności ziemi nr [...] z dnia 22.03.1980r. wydany dla J. S. oraz akt własności ziemi nr [...] z dnia 26.03.1974r. wydany dla M. W. Kwestionowany przez skarżącą akt własności ziemi dla J. S. został wydany na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 ze zm.). Ustawa ta została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81). Pozostawiono w mocy nabytą na podstawie tej ustawy własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne. Z unormowań zawartych w art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. wynika, że do właściwości sądów przeszły sprawy dotyczące uwłaszczeń, w których nie było wszczęte do dnia 6 kwietnia 1982r. postępowanie administracyjne, sprawy w których postępowanie takie nie zostało zakończone ostateczną decyzją i sprawy w których ostateczne decyzje administracyjne zostały wzruszone w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co doprowadziło do potrzeby ponownego rozpoznania sprawy. Przepis ten utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 1992r., co wynika z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r. nr 231, poz. 1700). Po wejściu w życie tego przepisu Sąd jest związany decyzją administracyjną - aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracji publicznej za ostateczną. Oznacza to związanie, co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, ale także zakresu prawa własności (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 2003r. sygn. akt III CKN 962/00). Natomiast z art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji, gdy zarzuty skarżącej dotyczą błędów co do treści aktu własności ziemi, a z przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. jednoznacznie wynika, że ich korygowanie może odbywać się tylko przed sądami powszechnymi, to decyzja o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków jest prawidłowa. W drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności do dokonanych już wpisów w ewidencji gruntów. Podkreślenia wymaga fakt, że o ile zdaniem skarżącej zachodzą przesłanki do sprostowania aktu własności ziemi w trybie art. 113 k.p.a., powinna ona wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego organu administracji. W postępowaniu będącym przedmiotem skargi, organ nie był władny do wydania postanowienia w trybie art. 113 k.p.a., albowiem ta kwestia wymaga rozpoznania w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.