II SA/Ke 711/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołań D.C. i R. O., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowo - mieszkalnego wielorodzinnego, o powierzchni sprzedaży do 1500 m2 (w ilości do 40 mieszkań), budowie garażu wielostanowiskowego na samochody osobowe (w ilości około 18), miejsc parkingowych w ilości około 27 oraz budowie muru oporowego o wysokości do 4,0 m, na działkach oznaczonych [...]/5 i [...]/6 położonych w B., na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy ocenił, że wniosek z 16 grudnia 2016 r. [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej z siedzibą w R. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji był kompletny, gdyż spełniał wymogi określone w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), dalej zwanej "ustawą". Kolegium dodało, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji ustalił łączne spełnienie warunków z art. 61 ustawy, co znajduje udokumentowanie w materiale dowodowym i, wbrew zarzutom odwołań, badana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Nieruchomość wskazana we wniosku położona jest bowiem w obszarze, w którym zlokalizowane są budynki handlowe, usługowe, budynki zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, budynek administracyjno-biurowy, budynki mieszkalne wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej. Zatem budowa planowanego budynku stanowi jej uzupełnienie; teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie obiektu; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; nie narusza wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z analizy tej wynika, że za front działki została przyjęta ta część, która przylega do drogi publicznej od strony ul. S., z której będzie odbywał się wjazd (poprzez planowany zjazd). W związku z tym szerokość frontu działki wynosi około 24 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji w odległości ok. 51 m od granicy wschodniej terenu inwestycji, 86 m od granicy zachodniej terenu inwestycji, 320 m od granicy południowej terenu inwestycji i 70 m od granicy północnej analizowanego obszaru. Na podstawie wyników analizy Burmistrz ustalił kontynuację funkcji oraz parametry nowej zabudowy oraz ustalił, że na tym terenie istnieje zabudowa: mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa i administracyjno - biurowa. Zatem wnioskowana funkcja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącą w sąsiedztwie funkcją, a ponieważ ustalone parametry znajdują potwierdzenie w przeprowadzonej analizie, to zarzuty odwołania w tym zakresie są niezasadne. Organ I instancji słusznie także uznał, że analiza i jej wyniki w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, dokonana w analizowanym terenie wskazuje, że znajdująca się w jego granicach zabudowa mieszkalna, w tym wielorodzinna i usługowa pozwalają na określenie dla projektowanej inwestycji wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy. Sposób ustalenia tych parametrów, w ocenie Kolegium, nie nasuwa żadnych zastrzeżeń i odpowiada prawu, wbrew twierdzeniom zawartym w złożonych odwołaniach. Ponadto, organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Podkreślił, że integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji stanowią: załącznik graficzny oraz wyniki analizy (część tekstowa i graficzna). W tym miejscu nawiązując do zarzutu odwołania, że rozstrzygnięcie zostało oparte na nieaktualnym załączniku graficznym, Kolegium wyjaśniło, że nie ma to zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro przy ponownym prowadzeniu postępowania inwestor zmodyfikował wniosek tylko w zakresie obsługi komunikacyjnej, natomiast w pozostałym zakresie zakres inwestycji został jedynie uszczegółowiony. Ponadto, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Odnośnie zarzutu braku zgody na planowaną inwestycję SKO podniosło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest jedynie w sytuacji wskazania sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, a strony takiej sprzeczności nie wykazały. Organ również dodał, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie zasadnicze wskaźniki i parametry objętej wnioskiem inwestycji, które następnie podlegają dalszym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego. W konsekwencji uwagi dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie są, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, przedwczesne. Co do konieczności wycinki drzew na terenie działek objętych inwestycją, Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza w zakresie przeglądu koron drzew znajdujących się na tym terenie, a nadto w decyzji organ pierwszej instancji wskazał na konieczność przestrzegania przez inwestora zakazów zawartych w Uchwale Nr XLIX/883/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w Kielcach z dnia 13 listopada 2015r. w sprawie Szanieckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Natomiast okoliczność ta będzie szczegółowo badana na dalszym etapie postępowania, podobnie jak kwestia budowy muru oporowego. Z tego względu zarzut ten nie jest uzasadniony. Z kolei, co do kwestii dotyczącej okoliczności, że ul. S. jest ulicą jednokierunkową Kolegium zauważyło, że przy jezdni jednokierunkowej możliwa jest obsługa komunikacyjna inwestycji, jednakże szczegółowo kwestia ta będzie badana przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, D.C. zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrażające się w błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie spełniony został wymóg w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. a. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności: - przyjęciu, że nieruchomość wskazana we wniosku inwestorskim położona jest w obszarze, w którym zlokalizowane są budynki handlowe, usługowe, budynki zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, budynek administracyjno-biurowy, budynki mieszkalne wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej, a budowa budynku objętego wnioskiem inwestorskim stanowi jej uzupełnienie i nie stoi w sprzeczności z istniejącą w sąsiedztwie funkcją, ponieważ we wskazanym obszarze występuje wnioskowana funkcja, oraz - oparciu rozstrzygnięcia na nieaktualnym załączniku graficznym - "mapie" sytuacyjno-wysokościowej, podczas gdy sytuacja na terenie objętym decyzją zmieniła się istotnie od czasu wykonania mapy, b. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie przez organ odwoławczy i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowanym domkami jednorodzinnymi, gdzie zabudowa o funkcji gospodarczo-garażowej i handlowej stanowi jedynie uzupełnienie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Tym samym wybudowanie w tym miejscu budynku wielorodzinnego w sposób ewidentny zaburzyłoby istniejący ład przestrzenny oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. Zabudowa wielorodzinna różni się od jednorodzinnej zarówno jeśli chodzi o kwestię parametrów, jak i cech zabudowy. Odmienności te powinny być rozważane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Dalej skarżący zarzucił, że organ I instancji w żaden sposób nie wykazał kontynuacji funkcji mieszkalnej wielorodzinnej w analizowanym obszarze oraz nie ustalił, czy planowana inwestycja będzie negatywnie wpływać na komfort zamieszkiwania w jej pobliżu. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ ten nie określił parametrów nowej zabudowy w sposób jednoznaczny, gdyż ograniczył się do określenia maksymalnych parametrów nowej zabudowy, w tym nie określono właściwie powierzchni sprzedaży, gdyż w przedziale do 1500 m2 zawiera się ogromna liczba rozwiązań, nie określono liczby mieszkań, wielkość powierzchni zabudowy została określona jako "max. 55% powierzchni działki", podczas gdy mamy do czynienia z dwoma działkami, nie określono również spadku dachu, określając jedynie jego maksymalny spadek. Wnoszący skargę stwierdził, że taki niejednoznaczny sposób określania gabarytów przedsięwzięcia umożliwia interpretowanie ustaleń decyzji w sposób dowolny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego stwierdził, że nie kwestionuje, że przedstawiony sposób zagospodarowania terenu na mapie, na podstawie której organ orzekł, odpowiada istniejącemu stanowi zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W związku z powyższą regulacją, z urzędu stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przede wszystkim wątpliwości budzi prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Przepis ten wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając jednak na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego. Określenie w tym przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego obejmującej trzykrotną szerokość frontu działki - z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze - rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny w internetowej bazie, o której mowa wyżej). Z orzecznictwa sądów administracyjnych w tej mierze w zasadzie jednoznaczne wynika, że wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Szczegółowego uzasadnienia zatem wymagała sytuacja zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki, jaka miała miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Tymczasem takiego uzasadnienia nie ma ani w analizie urbanistycznej, ani też w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. W realiach tej sprawy jest to tym bardziej istotne z uwagi na następujące okoliczności. Po raz pierwszy rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji i dla tego samego terenu organ I instancji dysponował analizą obszaru, którego granice i kształt zostały wyznaczone w zupełnie inny sposób niż obecnie. Poprzednio granice obszaru analizowanego zostały przyjęte w następujący sposób: od granicy wschodniej terenu inwestycji 110 m, od granicy zachodniej 164 m i od granicy południowej do granicy północnej 143 m przy przyjęciu, że szerokość frontu działki, znajdującego się od ul. P. wynosi 81 m. W tak wyznaczonym obszarze znajdowały się: liczna zabudowa jednorodzinna w postaci domów wolnostojących oraz w zabudowie bliźniaczej, dwa obiekty handlowe oraz jeden budynek administracyjno – biurowy. Wskazać należy, że po raz pierwszy rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegając różne nieprawidłowości decyzji organu I instancji, które spowodowały jej uchylenie, jednocześnie oceniło, że przyjęty obszar analizowany został prawidłowo ustalony (str. 5 decyzji z 19 grudnia 2017 r.). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wydał decyzję w oparciu o analizę obszaru, którego granice zostały wyznaczone w diametralnie inny sposób: od granicy wschodniej terenu inwestycji 51 m, od granicy zachodniej terenu inwestycji 86 m, od granicy północnej 70 m i od granicy południowej 320 m, przy jednoczesnym ustaleniu, że szerokość frontu działki wynosi 24 m. Pomijając kwestię, że przy wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia, której organy zdają się nie kwestionować, a zgodnie z którą trzykrotna szerokość powinna być liczona od granic działki w każdą stronę, w związku z czym przyjęte granice obszaru analizowanego od strony zachodniej i północnej nie spełniają wymogu trzykrotnej szerokości (3 x 24 = 72 m), to przede wszystkim stwierdzić należy, że ani autor analizy ani też żaden z organów nie uzasadnił, dlaczego granice obszaru analizowanego w kierunku południowym zostały ustalone w odległości ponad 13 – krotnej szerokości elewacji frontowej. Ponadto zauważyć należy, że budynki wielomieszkaniowe, które w związku z tym znalazły się w obszarze analizowanym nie znajdują się przy drodze publicznej, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, czyli przy ul. S. ale na południowy zachód od terenu inwestycji. Od ulicy S. są one oddzielone równoległą do tej ulicy na tym odcinku ulicą Ż. oraz osiedlem domów jednorodzinnych, zaś od terenu inwestycji również ulicą Ż. (biegnącą na tym odcinku równolegle do ul. P.) oraz terenem zabudowanym obiektami handlowymi. Niezależnie od powyższego, również z urzędu zauważyć należy, że organy w ogóle nie zajęły się konsekwencją tego, że inwestor przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że wjazd będzie się odbywał od strony ul. S. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Teren inwestycji może mieć tylko jeden front działki – nawet wówczas, gdy przylega do dwóch lub większej ilości dróg (por. wyrok NSA z 29 marca 2011 r. sygn. II OSK 555/10 - baza LEX). Poprzednio rozpoznając sprawę inwestor wskazywał, że wejście będzie się odbywało od strony ul. P. i w związku z tym we wniosku wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynku handlowo – usługowo - mieszkalnego wielorodzinnego ma wynosić około 67 m, a budynku garażowego ok. 38. Po raz pierwszy rozpoznając sprawę organy ustaliły szerokość elewacji frontowej pierwszego z tych budynków na 58 m z tolerancją 20%, a budynku garażowego na 38 m z taką samą tolerancją. Zmieniając wniosek w zakresie wskazania, że wjazd będzie się odbywał od ulicy S. inwestor nie zmienił wniosku co do szerokości elewacji frontowej. Nie zmienił jednak także projektowanego usytuowania obydwu budynków – w dalszym ciągu mają być one położone dłuższymi ścianami równolegle do ul. P. Wynikający ze zmiany wskazania frontu działki problem szerokości elewacji frontowej został zauważony przez autora analizy, który stwierdził w tej analizie, że "wnioskowany budynek posiadać ma elewację frontową o szerokości ok. 30,7m", jednak po pierwsze, w żaden sposób nie wyjaśnił on, na jakiej podstawie poczynił takie ustalenie (ani bowiem takiej szerokości nie daje podzielenie wskazanej we wniosku przez inwestora powierzchni zabudowy budynku handlowo – usługowo – mieszkalnego mającej wynosić około 1000 m2 przez wskazaną we wniosku szerokość elewacji frontowej – 67 m ani przez ustaloną szerokość 58 m). Po drugie, i co istotniejsze, autor analizy pomimo stwierdzenia, że szerokość elewacji frontowej ma wynosić około 30 metrów, określił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalno - usługowo - handlowego w dalszym ciągu na 58 m z 20% - tolerancją, uzasadniając to w następujący sposób: "W związku z tym, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej o zbliżonej lub większej szerokości elewacji frontowej ustala się szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku 58,0 m z tolerancją do 20 %". W tym miejscu dodatkowo podkreślenia wymaga, że jak wynika z analizy średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla obszaru analizowanego wynosi 9.03 m i żaden z budynków nie ma elewacji frontowej o szerokości 58 m lub 38 metrów co świadczy o tym, że faktycznie z analizy nie wynika, dlaczego została ustalona taka właśnie szerokość elewacji frontowych projektowanych budynków. Zauważyć należy także, że w analizie w ogóle nie zajęto się szerokością elewacji frontowej budynku garażowego, a w decyzji organy ustaliły, że szerokość ta ma wynosić 38 m z 20% tolerancją, pomimo, że budynek ten ma stać równolegle do ulicy S. swoją krótszą ścianą. Dodatkowo, skoro wjazd na działkę ma się odbywać od strony ulicy S., nie można zgodzić się z organami, że nie zachodzi potrzeba ustalania odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ponieważ projektowany garaż ma być usytuowany w głębi działki. Takie stanowisko było uzasadnione przy poprzednim rozpoznaniu sprawy, gdy front działki znajdował się od ulicy P., a garaż od tej ulicy miał być oddzielony budynkiem handlowo – usługowo – mieszkalnym wielorodzinnym. Również z urzędu zauważyć należy, że stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna składać się niejako z czterech części: decyzji w postaci części tekstowej, części graficznej decyzji, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zawiera tylko dwa załączniki: załącznik graficzny (k.352 akt adm.) oraz wyniki analizy – część tekstową (k. 353 akt adm.). Zaraz za tym drugim załącznikiem (k. 354 akt adm.), bez wskazania, że jest to także załącznik, znajduje się w aktach administracyjnych część graficzna wyników, jednakże jest to część graficzna sporządzona do poprzedniej analizy. Jak już była o tym mowa, poprzednia analiza dotyczyła obszaru, na którym zlokalizowane były tylko domy jednorodzinne, dwa obiekty handlowe oraz jeden administracyjno – biurowy, podczas, gdy ponownie rozpoznając sprawę analizą objęto obszar, na którym znajdują się także położone na południowy zachód od terenu inwestycji budynki wielorodzinne. Tymczasem nie może budzić wątpliwości to, że część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Już tylko z tych powodów zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a. Z naruszeniem bowiem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 kpa oraz art. 61 § 1 ustawy a także § 2 pkt 5, § 3 ust. 2, § 4 i § 9 ust. 2 rozporządzenia do analizy został przyjęty obszar w granicach z jednej strony mniejszy od minimalnych, a z drugiej strony ponad 13 - krotnie większy od minimalnego, bez jakiegokolwiek uzasadnienia powodów dla takiego jego wyznaczenia. Ponadto błędnie i w sposób dowolny została określona szerokość elewacji frontowej obydwu budynków; nie określono linii zabudowy dla budynku garażowego, uznana za prawidłową przez organ odwoławczy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy nie zawiera wymaganych prawidłowych załączników. Również w tej konkretnej sprawie zgodzić się należy ze skarżącym, że ustalając, że dach przy budynku handlowo – usługowo mieszkalnym wielorodzinnym ma być dwu lub wielospadowy organ powinien określić nie tylko maksymalny ale także minimalny kąt nachylenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że z uwagi na dowolnie ustalone przez organy granice obszaru analizowanego i konieczność jego ponownego, prawidłowego ustalenia, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu, czy zachodzi kontynuacja w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast nie jest uzasadniony zarzut co do braku kontynuacji funkcji, który to zarzut autor skargi opiera na tym, że w najbliższej okolicy terenu inwestycji znajduje się tylko zabudowa jednorodzinna, zaś zabudowa handlowa tylko jako jej uzupełnienie. Wskazać bowiem należy, że zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Natomiast zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 651/18 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Dlatego też tak istotne jest prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego i następnie dokonanie wszechstronnej analizy w celu ustalenia, czy budynki o takich gabarytach, jakie zostały wskazane we wniosku mogą się wpisać w ład przestrzenny istniejący w analizowanym obszarze. Jak wskazał NSA w swoim wyroku z 10 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 651/18 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 ustawy uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (tak samo wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908). Dalej zauważyć należy, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można nadto uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. II OSK 14/17 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Niewątpliwie ani funkcja handlowa ani też usługowa, o ile nie są to usługi uciążliwe, w niniejszej sprawie nie godzą w zastany stan rzeczy, w związku z czym zarzut, że znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji obiekty handlowe oraz budynki gospodarcze i garaże stanowią jedynie uzupełnienie dla istniejącej zabudowy jednorodzinnej nie jest zasadny. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący tego, że organy nie określiły dokładnej powierzchni sprzedaży ograniczając się do określenia jej maksymalnej powierzchni. Takie bowiem określenie jest wystarczające dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zagrożeniem tych interesów byłoby wskazanie przez organ tylko minimalnej powierzchni sprzedaży. Wbrew zarzutowi skargi organ wskazał również przewidywaną ilość lokali mieszkalnych, aczkolwiek zauważyć należy, że obowiązujące przepisy nie wymagają określania ich liczby w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zawarte w decyzji organu I instancji procentowe określenie powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, aczkolwiek wskazuje, że dotyczy to działki, to w tym przypadku należy rozumieć jako odnoszące się do obu działek, na których ma być realizowana inwestycja. Na koniec wskazać należy, że Sąd nie mógł odnieść się do zarzutu skargi, że organ oparł rozstrzygniecie na nieaktualnym załączniku graficznym, podczas, gdy "sytuacja na terenie objętym decyzją zmieniła się istotnie od czasu wykonania mapy", gdyż zarzut ten nie został w żaden sposób sprecyzowany, a pełnomocnik skarżącego na rozprawie także nie potrafił wskazać, jakiej nieaktualności on dotyczy, a przeciwnie, oświadczył, że przedstawiony na mapie sposób zagospodarowania terenu odpowiada istniejącemu stanowi. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wyeliminować wszystkie wskazane wcześniej nieprawidłowości oraz przy uwzględnieniu dokonanej wyżej wykładni przepisów ustalić, czy jest możliwa bez naruszenia art. 61 § 1 ustawy lokalizacja inwestycji w takim kształcie, to jest o takich parametrach, jakie zostały wskazane przez inwestora. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.