II SA/Ke 712/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2009r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 30 września 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. L. od nazwanego "decyzją" pisma Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia 9 czerwca 2009r. znak: [...] o odmowie przyznania refundacji wydatków poniesionych na usunięcie wyrobów zawierających azbest z budynku mieszkalnego położonego w Ł. nr 99a. Organ drugiej instancji ustalił, iż w dniu 25.05.2009r. J. L. złożył w Urzędzie Miejskim w J. wniosek o zakwalifikowanie do udziału w programie usuwania i unieszkodliwiania wyrobów zawierających azbest z terenu Miasta i Gminy J., tj. z działki położonej w miejscowości Ł. nr 99a. Pismem z dnia 9.06.2009r. nazwanym "decyzja" Burmistrz Miasta i Gminy J. poinformował J. ., iż jego wniosek rozpatrzony został negatywnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że uchwałą z dnia 29 kwietnia 2009r. Rada Miejska w J. przyjęła Program usuwania wyrobów zawierających azbest dla Miasta i Gminy J. na lata 2008-2032. Z kolei zarządzeniem z dnia 4 maja 2009r. Burmistrz Miasta i Gminy J. przyjął "Regulamin dofinansowania dla osób fizycznych poniesionych kosztów usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest na terenie miasta i gminy J.". Zgodnie z jego § 1 pkt 6 wnioskodawca zostanie poinformowany pisemnie o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w żadnym z podanych aktów nie wskazano przepisu prawa materialnego dającego podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Wskazano jedynie przepisy o charakterze kompetencyjnym. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zawarte w art. 104 k.p.a. stwierdzenie, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej a nie innej formie prawnej. Nie ma przy tym znaczenia czy przepis będący podstawą prawną decyzji należy wyłącznie do systemu prawa administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. I OSK 361/05, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2001r. sygn. II SA/Gd 2869/00 i postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991r. sygn. II SA 84/91. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że rozpatrzenie wniosku J. L. przez organ pierwszej instancji nie daje podstaw do załatwienia go w formie procesowej, tj. w formie decyzji administracyjnej. Skargę na postanowienie organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył J. L., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 9 czerwca 2009r. jest decyzją administracyjną. Powołując się na poglądy doktryny wskazał, że decyzję administracyjną należy wydać wówczas gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia w tej sprawie, mając na względzie przede wszystkim ochronę interesów strony. Jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Aby wykazać, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy J. jest decyzją administracyjną, skarżący przywołał poglądy doktryny odnośnie kwestii czym jest decyzja administracyjna. Według zacytowanych poglądów jest to kwalifikowany akt administracyjny będący zewnętrznym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej o prawach i obowiązkach konkretnych podmiotów w sprawie indywidualnej. Zabezpieczenie wykonania ustanowionych w akcie administracyjnym obowiązków usankcjonowane jest środkami egzekucji administracyjnej. Zatem o tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Akt nie nazwany decyzją jest nią w istocie, jeżeli zawiera niezbędne elementy charakterystyczne dla decyzji, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżący wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 6 Regulaminu przyznawania dofinansowania dla osób fizycznych do poniesionych kosztów usuwania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest z budynków mieszkalnych i gospodarczych z terenu gminy J., organ informuje o pozytywnym lub negatywnym "rozpatrzeniu" wniosku. Chodzi tu zatem o rozstrzygnięcie, tzn. podjęcie decyzji choć w treści aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienie refundacji wydatków poniesionych na wymianę pokrycia dachu nie pada słowo "decyzja". Wskazane wyżej "rozpatrzenie" nosi zdaniem skarżącego wszelkie cechy decyzji, albowiem jest aktem stosowania prawa o charakterze zewnętrznym, władczym, skierowanym do konkretnego adresata i rozstrzygającym o jego konkretnym uprawnieniu. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że orzeczenia przywołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wydane zostały w innym stanie faktycznym niż zaistniały w niniejszej sprawie. W końcowej części skargi podniesiono, że norma wynikająca z art. 7 Konstytucji RP ma charakter gwarancyjny, a jej istota polega na ochronie obywateli przed nieuzasadnioną ingerencją organów państwa w sprawy dla tych organów nie zastrzeżone ustawowo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2009r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie jest ono dotknięte wadą skutkującą jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Dlatego też odwołanie nie służy od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VIII, s. 596). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje także taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1167/2004, LEX nr 165930). W związku z powyższym przypomnieć należy, iż w myśl postanowień art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W oparciu o tę zasadę orzecznictwo wypracowało definicję decyzji administracyjnej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CKN 582/98 (LEX nr 50843) jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym, wydanym przez organ do tego upoważniony, który stanowi ingerencję w prawa, bądź obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych. Skoro zatem decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego, w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnie oznaczonej sprawie, to podstawę do jej wydania należy wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa materialnego. W konsekwencji aby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję w prawa obywatela i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest zatem przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne, w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona. Ponadto aby wydać decyzję administracyjną organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, która powinna niewątpliwie wynikać bezpośrednio z ustawy, a nie być wyinterpretowana w drodze wykładni. Powyższe stanowisko znalazło wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. I OSK 361/05 (LEX nr 196288) oraz w postanowieniu NSA z dnia 27 lutego 1991r. sygn. II SA 84/91 (publ. ONSA 1992, nr 3-4, poz. 56). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że podstawą prawną udzielenia przez Burmistrza Miasta i Gminy J. informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku J. L. była uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia 29 kwietnia 2009r. Nr [...], którą przyjęto Program usuwania wyrobów zawierających azbest dla Miasta i Gminy J. na lata 2008-2032 oraz wydane w jej wykonaniu zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia 4 kwietnia 2009r. Nr [...] Regulamin dofinansowania dla osób fizycznych poniesionych kosztów usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest na terenie Miasta i Gminy J. Z treści § 1 pkt 6 w/w Regulaminu wynika, iż wnioskodawca miał zostać poinformowany na piśmie o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Żaden z podanych wyżej aktów nie zawiera normy prawa materialnego dającej podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Również z urzędu Sąd nie stwierdził aby w obowiązującym ustawodawstwie istniał przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie wniosku skarżącego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jedyną podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy był zatem przepis § 1 pkt 6 w/w Regulaminu. Podkreślić przy tym należy, że organ drugiej instancji nie kwestionował podniesionej przez skarżącego kwestii, iż sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej, uregulowane przepisami prawa materialnego, powinny być załatwiane w formie procesowej. Wskazywał jedynie, że słowo "rozpatrzenie" użyte w § 1 pkt 6 w/w Regulaminu nie może sugerować obowiązku wydania decyzji. W świetle podanych wyżej wywodów stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy J. nie jest władczym aktem wynikającym z zastosowania normy prawa materialnego rozstrzygającym o konkretnym uprawnieniu adresata, zasługuje na aprobatę. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie można wskazać wyraźnej podstawy prawnej w niewątpliwy sposób wynikającej z przepisów prawa materialnego, Kolegium słusznie uznało, że nie było podstawy do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia procesowego w formie decyzji. Wobec powyższego, ponieważ pismo organu pierwszej instancji będące przedmiotem odwołania nie może zostać uznane za decyzję, to nie przysługuje od niego odwołanie. Zauważyć ponadto należy, że przepis art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w omówionym przypadku nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na marginesie wskazać należy, iż skarżący mógł poddać pismo Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia 9 czerwca 2009r. kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do jego treści kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje, postanowienia) akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym celu jednak należało, w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a, w terminie 14 dni od chwili kiedy skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu, wezwać na piśmie organ do usunięcia naruszenia prawa. Wówczas skarżący mógłby w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu na to wezwanie wnieść skargę do sądu administracyjnego. W razie nieudzielenia przez organ odpowiedzi termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.