II SA/Ke 712/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M.G. i P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 712/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i P. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. – Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...]w sprawie odmowy przyznania M. G. zasiłku celowego w wysokości 100.000 zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. L. 34B. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i podkreślił, że decyzja I instancji wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), w tym art. 40 ust.1 i 2 tej ustawy, którego treść przytoczył. Organ powołał się także na pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 kwietnia 2010r. oraz z 24 czerwca 2010r., określające zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych i wskazujące na okoliczności, które należy brać pod uwagę przy przyznawaniu zasiłków celowych w takich przypadkach. Z pisma z dnia 24 czerwca 2010r. wynika, że pomoc przysługuje rodzinie bądź osobie samotnie gospodarującej w zniszczonym przez powódź budynku (lokalu), wobec tego jeżeli w zniszczonym na skutek powodzi budynku lub lokalu mieszkalnym przed powodzią gospodarstwo domowe nie było prowadzone (np. w przypadku budynków w budowie, nie zamieszkałych), nie zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego domu (lokalu). Organ podkreślił, że M. G. wystąpiła o pomoc przeznaczoną dla osób poszkodowanych przez powódź w 2010r. w związku z dwukrotnym zalaniem domu przy ul. L. 34B w S.. Przed powodzią dom ten nie był zamieszkały. Jego współwłaściciel – M. G. w trakcie wywiadu środowiskowego wyjaśniła, iż wraz z małżonkiem i córką zamieszkiwała przed powodzią w wynajętym lokalu mieszkalnym przy ul. B. w S.. Wnioskodawczyni wskazała nadto, że w domu przy ul. L. 34B rodzina miała zamiar wprowadzić się na przełomie czerwca i lipca 2010r., lecz z powodu dwukrotnego zalania tego budynku, zmuszona była przedłużyć umowę najmu lokalu przy ul. B.. Organ podkreślił, że w domu przy ul. L. nie koncentrowało się życie rodziny, skoro zamieszkiwała ona i gospodarowała przed powodzią (i nadal) w wynajmowanym lokalu mieszkalnym, który nie został zniszczony na skutek powodzi. W związku z tym, odwołującym – właścicielom domu przy ul. L. 34B w S., nie przysługuje pomoc w postaci zasiłku celowego przeznaczonego na usuwanie skutków powodzi. Organ podkreślił, że zasiłki na remont lub odbudowę domu nie są przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku powodzi. Istotą tych zasiłków jest pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkiwania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych. Celem pomocy, w tym zasiłków do 100.000 zł na remont lub odbudowę domu, jest umożliwienie uzyskania osobom i rodzinom poszkodowanym przez powódź, środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli M. i P. G. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ustalenie uprawnienia do zasiłku w wysokości 100.000 zł. Skarżący podnieśli, że ich zdaniem podstawowe i bytowe potrzeby ich rodziny nie są zaspokojone, ponieważ nie mają swojego bezpiecznego domu i w każdej chwili mogą zostać bez dachu nad głową. Podkreślili, że nie są w stanie sami i przy wykorzystaniu własnych środków przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znaleźli. Dom przy ul L. jest budynkiem, w którym skarżący byli zameldowani na pobyt stały od dnia 11 lutego 2010r. W dniu powodzi wykonane były prace umożliwiające przystąpienie do użytkowania, co potwierdza dziennik budowy, karta szacowania strat spowodowanych przez powódź oraz wywiad środowiskowy. W/w fakty potwierdzają planowane na koniec czerwca/początek lipca 2010r. dokończenie przeprowadzki do domu przy ul. L.. Skarżący zwrócili uwagę na ważny argument, jakim jest fakt sprzedaży mieszkania własnościowego w sierpniu 2009r., co dodatkowo determinowało ich do jak najszybszego wprowadzenia się do własnego domu. W budowę tego domu zaangażowane zostały wszystkie zaoszczędzone środki, skarżący zaciągnęli kredyt i sprzedali mieszkanie, a na czas budowy wynajęli lokal mieszkalny. Podkreślili, że gdyby nie powódź, dom przy ul. L. byłby miejscem zamieszkania całej rodziny i zarzucili, że decyzja w tak ważnej życiowej sytuacji oparta jest nie na przepisie rangi ustawy, ale na wyjaśnieniach organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Adminsitracyny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z wyjaśnień skarżącej złożonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że wraz z mężem jest ona współwłaścicielem budynku położonego w S. przy ul. L. 34B, który został uszkodzony wskutek dwukrotnej powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. i nadaje się do remontu. Dom był wykończony w 98%, a przeprowadzkę całej rodziny M. G. do nowego domu na przełomie czerwca i lipca b.r., uniemożliwiła powódź. Zniszczony został znajdujący się w budynku sprzęt gospodarstwa domowego, a to: lodówka, pralka, kuchenka oraz piec c.o. Skarżąca wraz z rodziną zamieszkiwała przed powodzią w wynajętym mieszkaniu, a umowa najmu zawarta była do końca czerwca 2010r. Na skutek wydarzeń związanych z powodzią, zaistniała konieczność przedłużenia tej umowy, gdyż do nowego domu nie można było się wprowadzić. Wobec złożonego przez M. G. wniosku z dnia 30 lipca 2010r. "o udzielenie pomocy powyżej 20 tys. do 100 tys. zł", powyższy stan faktyczny winien zostać przez organ oceniony pod kątem zastosowania art. 40 ust.1 – 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.1 i 2). Może on zostać przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust.3). Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a przedmiotem kontroli sądowej jest w takim przypadku zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy orzeczenie zostało w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu też spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX 79608 ). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 2 ust.1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez M. G. oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, spełniają pozostałe, określone w ustawie przesłanki. Podstawą materialnoprawną, w ramach której organy winny były przeprowadzić analizę przyjętych ustaleń faktycznych, mogą być jedynie przepisy ustawy o pomocy społecznej, a nie treść pism Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na które powołano się w uzasadnieniach obu decyzji jako podstawę odmowy przyznania zasiłku. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności określona w tym przepisie oznacza, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego ustawie. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło wprawdzie treść art. 40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zaznaczając, że w oparciu o tę ustawę wydana została decyzja I instancji, jednak odmowa udzielenia pomocy oparta została wyłącznie na stanowisku wyrażonym w piśmie MSWiA z dnia 24 czerwca 2010r., na podstawie którego organ odwoławczy wysnuł wniosek, że tzw. zasiłek powodziowy przysługuje rodzinie bądź osobie samotnie gospodarującej w zniszczonym budynku, a skoro tak, to skarżącej – ponieważ przed powodzią w budynku tym nie zamieszkiwała – pomoc finansowa w tej formie się nie należy. W stanie faktycznym sprawy, takiej interpretacji przepisu art. 40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zaakceptować się nie da. Dokonując oceny zasadności wniosku organy nie wzięły bowiem pod uwagę faktu, na który powoływała się wnioskodawczyni od początku postępowania, a mianowicie, że wraz z rodziną nie zamieszkała w domu przy ul. L. 34B, właśnie z uwagi na zniszczenie go przez powódź. Bezspornym przy tym jest, że w budynku zakończone zostały prace wykończeniowe, znajdował się w nim podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego, a umowa najmu lokalu, w którym rodzina G. zamieszkiwała na czas budowy domu, kończyła się w czerwcu 2010r. Do tej daty, skarżąca wraz z mężem i dziećmi, planowała przeprowadzić się na ul. L., co stało się niemożliwe wskutek zalania budynku wskutek powodzi. W tej sytuacji jako pozbawiony racji należy ocenić wskazywany w uzasadnieniu obu decyzji argument leżący u podstaw odmowy przyznania zasiłku celowego, że budynek ten nie stanowił centrum życiowego rodziny G.. Wyrażając takie stanowisko jako przyczynę nieuwzględnienia wniosku M. G., organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego, a to art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Orzeczenie zawarte w pkt II uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody.