II SA/Ke 712/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2013r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...] z urzędu zawieszające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 14 czerwca 1991 r. [...] wydanej w przedmiocie uznania nieruchomości o pow. 21,75 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej we wsi Sztombergi gm. S., za wspólnotę gruntową. T. P. (dalej "skarżący") wnioskiem z dnia 8 listopada 2010 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S.. Do wniosku załączył fotokopię tabeli likwidacyjnej osady wsi D. wraz z jej uwierzytelnionym tłumaczeniem oraz kopią mapy przedstawiającą obszar tej wsi wg stanu na 1875 r. W piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. skarżący wyjaśnił, iż I. P. był jego pradziadkiem. Gospodarstwo po nim przejął w całości jego dziadek – A. P. (pozostałe dzieci zostały spłacone). Po dziadku gospodarstwo przejął ojciec skarżącego – S. P. Skarżący nie przedstawił dokumentów na potwierdzenie powyższych okoliczności, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie kręgu stron postępowania. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. nr [...] organ z urzędu zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność ustalenia aktualnego numeru ewidencyjnego nieruchomości, która została oznaczona w tabeli likwidacyjnej jako zagroda chłopska nr 3 oraz przyznana I. R. i I. P. W dniu 5 lutego 2013 r. Kolegium podjęło zawieszone postępowanie, bowiem w dniu 11 stycznia 2013 r. otrzymało wykonaną przez geodetę mapę do celów prawnych wraz z rejestrem gruntów. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie z urzędu zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako "k.p.a."),. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie jej istoty, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem następstwa prawnego jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia. Dla ustalenia spadkobierców nie jest wystarczające oświadczenie skarżącego. W przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie kręgu spadkobierców I. P. Od tego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji w przedmiocie uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Ustalenie spadkobierców po I. P. i przeprowadzenie postępowania spadkowego nie leży bowiem po stronie organu administracji. Organ ten nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., zarzucając mu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniósł o uchylenie w/w postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe oraz stanowi przejaw procedowania z rażącą przewlekłością i z naruszeniem podstawowych zasad ogólnych wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. Sprawa została bowiem wszczęta wnioskiem z dnia 8 listopada 2010 r., a Kolegium unika merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, ustalenie kręgu spadkobierców po I. P. nie jest konieczne (a nawet możliwe), gdyż nie ulega wątpliwości, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 14 czerwca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a stwierdzenie jej nieważności nie może naruszać interesów spadkobierców po I. P. (może jedynie je zabezpieczać). W ocenie skarżącego, pogląd o konieczności wykazywania następców prawnych nieżyjących osób fizycznych postanowieniami sądowymi lub poświadczeniami dziedziczenia jest dowolny, kreowany bez przywołania podstawy prawnej i obcy względem procedur przyjętych dla tego rodzaju sytuacji. Ustalenie następców prawnych może bowiem nie być możliwe. W procedurze cywilnej (na tle spraw o zasiedzenie) ukształtowany jest pogląd, iż obowiązku ustalenia kręgu osób zainteresowanych wynikiem postępowania nie można realizować przez zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku przez te osoby, gdyż byłoby to utrudnione lub niemożliwe do wykonania i pociągałoby za sobą niemożność uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Taki zaś skutek występuje w przedmiotowym postępowaniu. Stanowisko Kolegium byłoby natomiast zasadne, gdyby chodziło o krąg następców prawnych po uczestniku zmarłym w trakcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, niewezwanie do udziału w sprawie wszystkich zainteresowanych nie może być utożsamiane automatycznie z nieważnością postępowania. W ocenie skarżącego Kolegium dowolnie interpretuje wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 148/11, a nadto w wyroku tym skonstruowano zbyt radykalny wymóg proceduralny, prowadzący do zawieszenia postępowania bez możliwości jego podjęcia i do zniweczenia interesu materialnoprawnego. Dodatkowo orzeczenie to nie ma charakteru wiążącego dla sądów administracyjnych. Skarżący zauważył też, że NSA nie zważył, że na tle procedury cywilnoprawnej ukształtowano pogląd, zgodnie z którym brak uczestnictwa osoby zainteresowanej w postępowaniu nieprocesowym nie powoduje jego nieważności, a osoba ta może poszukiwać ochrony prawnej przez wznowienie postępowania. Nie zważył też, że przerzucając na wnioskodawcę obowiązek niemożliwy do wykonania, uniemożliwia realizację jego uprawnienia. Skarżący dodał, że nie można zamykać dostępu do ochrony prawnoadministracyjnej przez kreowanie nie wynikających z ustawy obowiązków. Ponadto zaznaczył, że interpretacja norm proceduralnych k.p.a. (w szczególności wynikających z art. 7 i art. 10 k.p.a.) musi być prowadzona w relacji do norm konstytucyjnych. W tym zakresie powołał się na art. 2 i art. 45 Konstytucji R. P. i stwierdził, że pogląd Kolegium niweczy konstytucyjne uznanie wnioskodawcy za stronę. Skarżący podkreślił ponadto, że obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania we wstępnej jego fazie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie postępowanie toczy się od 2010 r., a dopiero w ostatnim okresie Kolegium podniosło kwestę ustalenia stron. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności (czyli zgodności z prawem) wydawanych przez nią aktów, w tym postanowień podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Sądy administracyjne są zatem właściwe również w sprawie badania legalności postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego, gdyż na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. na takie rozstrzygnięcia przysługuje zażalenie. Sąd administracyjny, kontrolując legalność aktów wydawanych przez organy administracji publicznej, nie jest związany zarzutami jak i wnioskami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny czy organ w sposób uprawniony zawiesił postępowanie, uznając za zagadnienie wstępne kwestię następstwa prawnego po I. P., w postępowaniu toczącym się z wniosku skarżącego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 14 czerwca 1991 r., wydanej w przedmiocie uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. W ocenie organu, dla przyznania skarżącemu przymiotu strony konieczne jest wykazanie jego interesu prawnego przez potwierdzenie następstwa prawnego po I. P. za pomocą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie aktu poświadczenia dziedziczenia. Zdaniem zaś skarżącego, stanowisko organu w sposób nieuprawniony przerzuca na wnioskodawcę obowiązek niemożliwy do realizacji, niwecząc tym samym istotę postępowania. W ocenie Sądu, stanowisko organu jest uzasadnione. Należy bowiem zauważyć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest kwestia materialnoprawna, której rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i która stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Status strony w postępowaniu administracyjnym uzależniony jest, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., od posiadania przez dany podmiot interesu prawnego. Istoty interesu prawnego należy natomiast upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w danym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu, w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem oraz doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Pojęcie strony jest zatem kategorią materialnoprawną, ocenianą w oparciu o normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone prawa i obowiązki. Przedmiotem wniosku skarżącego jest stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. wydanej w kwestii uznania za wspólnotę gruntową działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. W ocenie skarżącego, decyzja ta rażąco narusza prawa właścicielskie osób trzecich, pozbawiając praw do nieruchomości następców prawnych I. P.. Skarżący swój interes prawny w podważeniu ostatecznej decyzji dotyczącej prawa wspólnoty do działki [...] wywodzi z praw rzeczowych przysługujących do tej działki I. P., któremu wspólnie z I. R. na podstawie tabeli likwidacyjnej osady wsi D. została przyznana zagroda chłopska nr 3. Skarżący opiera zatem swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji na prawie do nieruchomości, które przysługiwało jego poprzednikowi prawnemu. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania skutków prawnych – nie może wynikać z domniemania faktycznego, ani nie może być przedmiotem oświadczenia. Musi wynikać z ustawowo określonego domniemania prawnego. Takie domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia jest spadkobiercą wynika z art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, dalej jako "k.c."). Nie jest zatem uzasadniony zarzut skarżącego, że wymóg wykazania kręgu spadkobierców postanowieniami sądowymi lub poświadczeniem dziedziczenia nie ma podstawy prawnej. Dla wykazania następstwa prawnego konieczny jest bowiem dowód w postaci postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie poświadczenia dziedziczenia. Należy zatem stwierdzić, że - wbrew zarzutom skarżącego – Kolegium, zawieszając przedmiotowe postępowanie oraz wskazując, że skarżący powinien uzyskać określone dokumenty w celu potwierdzenia następstwa prawnego po I. P., nie wykreowało żadnych niewynikających z ustawy obowiązków. Wykazanie przez inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości położonej we wsi S. o pow. 21,75 ha oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] następstwa prawnego po osobie, której według strony służy prawo rzeczowe do tej nieruchomości, stanowi zagadnienie wstępne dla przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. "W postępowaniu administracyjnym, gdy osoba zgłaszająca żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie legitymuje się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim bez wątpienia jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie" (tak wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 528/00 LEX nr 54740, wyrok NSA z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1531/11, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 403/99, LEX nr 55739). Sąd podziela stanowisko skarżącego, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zasada ta ulega jednak ograniczeniu (tak jak w rozpatrywanej sprawie) w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego. Ustalenie następstwa prawnego po zmarłym, któremu przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości, a z którego to prawa skarżący wywodzi swój interes prawny, nie należy do kategorii ustaleń faktycznych. Organ administracji nie może zatem we własnym zakresie, na podstawie oświadczenia skarżącego, ustalić następstwa prawnego po I. P. Skoro wskazana okoliczność nie należy do właściwości organu administracji, a jej ustalenie jest niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, prawidłowo organ uznał, że jest ona zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującym koniecznością zawieszenia postępowania. Należy zauważyć, iż użyty w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Łd 225/13 Lex nr 1310203). Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że badanie interesu prawnego wnioskującego, jako przesłanki formalnoprawnej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, winno odbywać się na etapie wstępnego badania wniosku. Wszczęcie postępowania na wniosek nie zwalnia jednak organu od tego obowiązku. W tym kontekście podnieść należy, że pismem z 11 lutego 2011 r., informującym o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S., organ powiadomił skarżącego o obowiązku wykazania następstwa prawnego po I. P., B. P. oraz S. P.. Oznacza to, że organ już na początku postępowania podjął starania w kierunku ustalenia jego uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu zarzut skarżącego stawiany w powyższym zakresie jest bezzasadny. Skarżący zarzuca również, że w niniejszej sprawie zawieszenie postępowania nie jest konieczne z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w S. zabezpieczyłoby interesy spadkobierców po I. P.. Należy jednak pamiętać, że w rozpatrywanym przypadku postępowanie zainicjowane przez skarżącego jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym decyzji ostatecznej, która w obrocie prawnym wywołała już określone skutki. Nie jest również możliwe automatyczne przenoszenie do postępowania administracyjnego powoływanych przez skarżącego poglądów wypracowanych na gruncie postępowania cywilnego. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie cywilne i postępowanie administracyjne są odrębnymi procedurami służącymi odmiennym celom i nie wszystkie aspekty ich prowadzenia muszą być tożsame. Skarżący zarzuca, że kolejne zawieszenie postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest przejawem przewlekłości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia 14 czerwca 1991 r. Odpowiadając na ten zarzut wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium o zawieszeniu postępowania z dnia [...] nr [...] podjęte w ramach sprawy, której rozstrzyganiu skarżący zarzuca przewlekłość. Sąd, - stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. będąc związany granicami sprawy w której wniesiono skargę - ma obowiązek zbadania legalności w/w postanowienia. Kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 czerwca 1991 r. leży poza granicami rozpoznawanej przez Sąd sprawy. Z podobnych względów nie mógł zostać uwzględniony zarzut procedowania wbrew podstawowym zasadom ogólnym wyrażonym w art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. Podczas podejmowania rozstrzygnięcia nie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ani przepisu art. 100 k.p.a. związanego z zawieszeniem postępowania na w/w podstawie. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń, także wskazywanego przez stronę skarżącą naruszenia norm konstytucyjnych. Nie można bowiem uznać, że zawieszenie postępowania do momentu sądowego stwierdzenia nabycia spadku albo poświadczenia dziedziczenia przez notariusza w jakikolwiek sposób niweczy istotę postępowania administracyjnego – możliwość realizacji uprawnienia wnioskodawcy. Postępowanie to może bowiem zostać podjęte, w sytuacji gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Skarżący nie podał żadnych powodów, dla których nie mógłby wystąpić z wnioskiem, o jakim mowa w powyższym przepisie i dlaczego ustalenie kręgu następców prawnych I. P. nie jest możliwe. Nie można zatem uznać, że zawieszenie postępowania zamknęło skarżącemu drogę dochodzenia własnych uprawnień i możliwość realizacji interesu materialnoprawnego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.