II SA/Ke 712/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 października 2023 r. znak: SKO.PS/80/5344/3096/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z 23 października 2023 r. znak: SKO.PS/80/5344/3096/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: Kolegium, SKO), po rozpatrzeniu odwołania D. R. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Zagnańsk z 29 maja 2023 r. znak: GOPS-ŚR.5211.1711.DA.2023 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad I. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej u.ś.r. W odwołaniu skarżący podnosił, że opieka, którą sprawuje nad matką jest niezbędna z uwagi na jej stan zdrowia. Nadto wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13, nie powinna mieć znaczenia data powstania niepełnosprawności matki. Rozpoznając odwołanie SKO wskazało, że organ I instancji dokonał w sprawie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże z uwagi na niespełnienie pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia – organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustalono, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z 10 listopada 2022 r., I. R. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2023 r., ze wskazaniem braku możliwości określenia od kiedy istnieje niepełnosprawność. D. R. ma czworo rodzeństwa. Zamieszkuje razem z matką i jedną z sióstr – W. R., która jednak prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jest zatrudniona i często wyjeżdża w delegacje. A. R., A. G. i S. R. zamieszkują oddzielnie w innym miejscu i również są zatrudnieni. Kolegium powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych uznało, że przy ocenie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką należy brać pod uwagę także i to, czy wnioskodawca jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnej, czy też obowiązkiem opieki nad niepełnosprawną objęte są również i inne osoby. Stwierdziło, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma jeszcze inne dzieci to one także mogą i powinny wspomóc stronę w czynnościach opiekuńczych względem rodzica lub też przyczyniać się do obciążającego tę osobę obowiązku alimentacyjnego np. poprzez sfinansowanie opieki nad rodzicem. Obowiązki te bowiem wynikają z przepisów art. 128, art. 129 § 2 i art. 140 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W orzecznictwie formułowano także poglądy z których wynika, że okoliczności sprawy muszą wskazywać na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (I OSK 1549/19); obowiązkiem organu jest stwierdzenie, czy istotnie powodem rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a jeżeli tak, to rozważenie również tego, czy to wymiar faktycznie sprawowanej opieki stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia jakiejkolwiek choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy – zatrudnienia (III SA/Gd 223/22). Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaistniały okoliczności uwalniające rodzeństwo odwołującego się z ciążącego na nich w tym samym stopniu obowiązku alimentacyjnego względem matki. Nie wskazali okoliczności świadczących o tym, że nie mogą zorganizować opieki nad matką w taki sposób, aby wnioskodawca nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub, by nie mógł otrzymywać od pozostałego rodzeństwa ekwiwalentu za rezygnację z pracy w związku z wykonywaną opieką nad matką, tym bardziej, że są zatrudnieni. Wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego może polegać nie tylko na osobistych staraniach ale też na partycypowaniu w kosztach zapewnienia prawidłowej opieki. Ustalenia faktyczne potwierdzają, że rodzeństwo strony może świadczyć pomoc przy sprawowaniu opieki. To zaś przemawia za tym, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją odwołującego się z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką w takim wymiarze, aby sprawowana opieka wykluczała podjęcie zatrudnienia. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje konieczności sprawowania opieki nad I. R. i faktu, że opiekę tę sprawuje D. R., jednak nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, D. R. zarzucił decyzji SKO: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a całkowitym zaprzestaniem aktywności zawodowej skarżącego nie następuje, w sytuacji gdy skarżący, przy współudziale rodzeństwa miałaby możliwość zapewnienia swojej matce opieki w inny sposób aniżeli poprzez całkowitą rezygnację z aktywności zawodowej oraz gdy skarżący i jego rodzeństwo powinni zorganizować opiekę nad matką w ten sposób, by żadne z nich nie musiało zrezygnować z aktywności zarobkowej, 2. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że: a) faktyczne sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką I. R. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna I. R. ma jeszcze czworo innych dzieci, na których spoczywa obowiązek opieki nad matką; b) przepisy ustawy pozwalają organowi na ustalenie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane; c) skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie, ponieważ rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad matką. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący jest synem I. R., a zatem należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. I. R. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz wymaga stałej lub długotrwałej pomocy lub opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Niedopuszczalne jest natomiast wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia, do czego sprowadza się stanowisko Kolegium. Skarżący przedstawił kryteria, jakie wypracowało orzecznictwo sądów administracyjnych, które uzasadniają przyjęcie, że sprawowana opieka nad osobą uprawnioną spełnia przesłanki pozwalające na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem autora skargi, Kolegium winno było ograniczyć się do zbadania okoliczności odnoszących się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżący. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji błędnie uznał, że w sytuacji, gdy skarżący ma rodzeństwo, z których każde z nich pozostaje w zatrudnieniu, to nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki a jego rezygnacją z zatrudnienia, stanowiącym niezbędną przesłankę dla przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że matka skarżącego – I. R. -legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z 10 listopada 2022 r. zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stwarza możliwość przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Katalog podmiotów uprawnionych do przyznania tego świadczenia, w dacie orzekania przez organy, określał art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niewątpliwie skarżący jak i jego pozostałe rodzeństwo (dwie siostry oraz dwóch braci) należą do osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tj. innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 lutego 1064 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z treścią art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). W świetle przedstawionych wyżej regulacji oczywiste jest, że wszystkie dzieci I. R., w tym skarżący, są zobowiązane w pierwszej kolejności do wykonywania na jej rzecz świadczeń alimentacyjnych, zaś ze względu na równy stopień ich pokrewieństwa, obowiązek ten obciąża ich w równym stopniu. Zwraca uwagę fakt, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie określa, która z osób wymienionych w tym przepisie powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną jak również brak jest kryteriów jakimi należy się kierować przy wyborze takiej osoby. Ponadto przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wymienia enumeratywnie przesłanki negatywne, których zaistnienie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Wśród tych przesłanek ustawodawca nie wskazał sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to prawo ma jeszcze inne rodzeństwo. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, że rozstrzygnięcie, komu z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego przysługuje prawo do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne należy pozostawić samej rodzinie. Zdaniem Sądu, nie można w sposób rozszerzający formułować w drodze wykładni dodatkowych przesłanek przesądzających o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2023 r., IV SA/Wr 45/23 i WSA w Lublinie z 18 kwietnia 2023 r., II SA/Lu 93/23, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd zgodnie z którym, jeżeli jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki, został wprost wyrażony w wyroku NSA z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21. W ocenie NSA, ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni akceptuje. Wobec faktu, że wszystkie dzieci I. R. pozostają w tej samej grupie osób zobowiązanych do alimentacji i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, o jego przyznaniu powinno decydować przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście skarżący sprawuje opiekę nad matką oraz, czy z powodu tej opieki (w tym jej zakresu) rezygnuje on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc ustalenie, czy spełnia on podstawowe przesłanki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a także pozostałe warunki zawarte w tym artykule). Wbrew natomiast stanowisku Kolegium, przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, w żaden sposób nie jest uzależnione od stwierdzenia możliwości sprawowania tej opieki przez kogokolwiek z jego rodzeństwa, którego obowiązek alimentacyjny wobec matki nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego skarżącego, lecz jest z nim równy. Takich bowiem kryteriów, jak już wcześniej podniesiono, art. 17 u.ś.r. nie przewiduje. Nie ma zatem znaczenia prawnego podnoszona przez SKO okoliczność, że każde z dzieci I. R. może pomóc w sprawowaniu opieki czy to poprzez osobiste starania, czy też partycypowanie w jej kosztach, a więc w taki sposób, że nie będzie konieczna rezygnacja z zatrudnienia skarżącego. Nie ma to bowiem wpływu na uznanie, że w konsekwencji nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką a rezygnacją z jego zatrudnienia. Rację ma skarżący twierdząc, że Kolegium nie jest uprawnione do badania i weryfikacji alternatywnych sposobów zapewnienia matce niezbędnej opieki w sytuacji, gdy jedno z dzieci do takiej opieki się zobowiązuje i taką opiekę faktycznie sprawuje. O ile ustalenia faktyczne wskazują, że skarżący, jako jedyny z rodzeństwa, wziął na siebie pełny ciężar opieki nad matką i zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia, badanie możliwości sprawowania tej opieki również przez pozostałe osoby zobowiązane w równym stopniu do alimentacji, pozostaje zbędne. Powyższe rozważania świadczą o naruszeniu przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji, podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Uchylenie decyzji organu I instancji jest następstwem naruszenia przez ten organ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, na co szczegółowo i zasadnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, kierując się przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, przeprowadzi ponownie postępowanie zmierzające do merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącego.