II SA/Ke 715/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata P. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IISA/Ke 715/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 29.10.2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania S. G. od decyzji Starosty z dnia 30.08.2007r. orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku W. i S. małż. G. z dnia 05.01.2007r. w przedmiocie wykazania ich w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gmina M., jako władających działką nr 305 o pow. 0,0300 ha na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 05.01.2007r. W. i S. małż. G. zwrócili się do Starosty o wykazanie ich w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gmina M. jako władających działką nr 305 o pow. 0,0300 ha, znajdującą się w jednostce rejestrowej nr 120. W dniu 18.05.2007r. wnioskodawcy złożyli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpatrzenia w/w wniosku z dnia 05.01.2007r.. Skargę tę organ II instancji uznał za zasadną i postanowieniem z dnia 12.06.2007r. wyznaczył organowi I instancji termin do załatwienia sprawy do dnia 31.08.2007r. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2007r. organ I instancji na podstawie art. 64 par.2 kpa pozostawił bez rozpoznania wniosek W. i S. małż. G. z 05.01.2007r. skonkretyzowany w dniu 13.08.2007r. przez żądanie ujawnienie ich jako władających częścią działki nr 305. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że S. G. podczas oględzin na gruncie w dniu 13.08.2007r. ograniczył swoje żądanie do wykazania w ewidencji gruntów za władającego częścią działki nr 305. W związku z powyższym Starosta pismem z dnia 14.08.2007r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie opracowania geodezyjnego i kartograficznego, przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych lub podjęcia postępowania administracyjnego w zakresie oznaczenia położenia, granic, powierzchni i numeru ewidencyjnego ,,części działki nr 305" w terminie 7 dni. Ponieważ wnioskodawcy w zakreślonym terminie, nie złożyli żądanej dokumentacji, organ I instancji wydał w dniu 30 sierpnia 2007r. decyzję o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. W odwołaniu od tej decyzji S. G. podniósł, że wskazywał w trakcie oględzin tę część działki nr 305 jaką wraz z żoną użytkuje i domaga się wykazania tego stanu władania w ewidencji gruntów. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że ustalenie władającego nieruchomością może nastąpić na podstawie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami w terenie oraz zeznań świadków. To organ I instancji winien w oparciu o w/w dowody określić jaką częścią działki nr 305 faktycznie władają wnioskodawcy bez względu na to, jakiej części dotyczy wniosek. Sporządzenie dokumentacji podziałowej działki nr 305 ma sens wtedy, gdyby państwo G. zostali w drodze decyzji uznani za władających częścią tej działki, w przeciwnym razie brak jest podstaw prawnych do sporządzania takiego podziału przez wnioskodawców, dlatego nałożony obowiązek złożenia dokumentacji podziałowej jest bezpodstawny. W opinii organu odwoławczego żądanie organu I instancji w tym zakresie na etapie złożenia wniosku należy uznać za nieuzasadnione i bezpodstawne. Ponadto organ II instancji wskazał, że naruszone zostały przez organ I instancji przepisy art.7,kpa, 77 par.1,kpa 107 par.3 kpa. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyła gmina M. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: art. 64 § 2 kpa, art. 20 i 22 ustawy z dnia 17.05.1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. Zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącej zasadnie nakazano uzupełnienie wniosku, który był zbyt ogólny. Skarżąca powołując treść wyroków NSA dotyczących podstaw prawnych wprowadzania zmian do ewidencji gruntów podniósł, że wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy brak jest podstaw do wpisania wnioskodawców jako władających częścią działki nr 305 i wydawania zaleceń dla organu I instancji, Skarżąca podkreśliła, że Starosta nie powinien wydawać w ogóle decyzji lecz powinien był dokonać w aktach sprawy adnotacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co strony mogły kwestionować w skardze opartej na przepisach działu VIII kpa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja eliminując z obrotu prawnego decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie narusza prawa. Niniejsza sprawa jest niejako dwutorowa i należy rozpoznawać ją w następujących aspektach: co najistotniejsze dla rozstrzygnięcia tej sprawy to - w jakiej formie organ powinien pozostawić bez rozpoznania podanie/ wniosek/ w razie nieusunięcia jego braków formalnych oraz co stanowi brak formalny w rozumieniu art.64 kpa. Jak wynika z akt sprawy W. i S. małż. G. w dniu 5.01.2007r. złożyli wniosek do Starosty o wykazanie ich w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gmina M. jako władających działką nr 305 o pow. 0,0300 ha, znajdującą się w jednostce rejestrowej nr 120, który następnie sprecyzowali w trakcie oględzin spornej nieruchomości oraz podczas rozprawy administracyjnej przed organem pierwszej instancji w ten sposób, że domagali się wpisania ich do ewidencji gruntów jako władających określoną częścią działki nr 305. Starosta pismem z dnia 14.08.2007r. w oparciu o przepis art. 64 § 2 kpa w związku z art.22 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. "Prawo geodezyjne i kartograficzne" / Dz.U.nr 240 z 2005r. poz.2027/ wezwał wnioskodawców do usunięcia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do złożenia opracowania geodezyjnego i kartograficznego, przyjętego do państwowego operatu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych stanowiącego podstawę zmiany danych liczbowych i opisowych dotyczących gruntów i budynków lub podjęcia postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia zakresu, położenia granic, powierzchni i nr ewidencyjnego części działki nr 305 będącej we władaniu wnioskodawców. Ponieważ w terminie 7 dni wnioskodawcy nie usunęli braków formalnych przedmiotowego wniosku, to wywołało to skutek w postaci wydania przez organ I instancji decyzji o pozostawieniu go bez rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 64§1 i 2 kpa, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z przepisu tego nie wynika, co budzi wątpliwości interpretacyjne, jaka jest forma pozostawienia podania /wniosku/ bez rozpoznania. Jednak w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest ani odmową wszczęcia postępowania ani także umorzeniem postępowania tylko właśnie pozostawieniem podania bez dalszego rozpoznania wobec braku pewnych składników podania wymaganych przez prawo, a określonych także w wezwaniu skierowanym do wnoszącego z odpowiednim pouczeniem/ Janowicz, Komentarz s.175/. Takie też stanowisko zajmuje W. Dawidowicz – pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, że podanie zawiera wadę określona w art.64 kpa i stało się wobec tego bezskuteczne z mocy prawa. W powyższej konstrukcji nie ma zatem miejsca dla jakichkolwiek decyzyjnych czynności organu administracji publicznej/ Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego s.89/.Takie stanowisko przyjął także NSA w wyroku z dnia 3.02.1992r. IV SA 1377/91, w wyroku z dnia 23.01.1996r. II SA 1473/94 a także takie stanowisko zajął NSA w uchwale z 8.06.2000r. III ZP 11/00/ OSN 2000, nr 19, poz.702/. Wobec tego pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art.64 kpa nie wymaga wydania decyzji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję o pozostawieniu podania bez rozpoznania naruszył przepis art.64 § 2kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Takie rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia / art.37§ 1kpa/, a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. To uchybienie było wystarczającą podstawą do uchylenia przez ŚWINGiK decyzji organu I instancji, co organ odwoławczy uczynił, choć jego motywacja jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji była inna. Jednak w ocenie Sądu rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego przyniosło zgodny z prawem skutek eliminując z obrotu prawnego wadliwą decyzję, dlatego ostatecznie uznać je należało za zgodne z prawem. Dodatkowo należy zauważyć, że trafnie organ odwoławczy podniósł, że w niniejszym postępowaniu ewidencyjnym żądanie organu w trybie art.64 § 2 kpa. złożenia zaewidencjonowanej mapy podziału działki nr 305 odzwierciedlającej władanie wnioskodawców było nieuzasadnione, ponieważ to organ I instancji winien w drodze postępowania wyjaśniającego ustalić faktyczny zakres tego władania, ocenić materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie. Innymi słowy w/w mapy nie można było uznać za brak formalny wniosku o jakim mowa w art.64 § 2 kpa. W tym kontekście nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż istnieją podstawy do wpisu wnioskodawców jako władających częścią działki nr 305 i wydał tej treści zalecenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można w żadnym wypadku wywieść takiego wniosku. Należy zauważyć, że wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych (wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 616/06). Nie można więc uznać, że pismo organu I instancji z dnia 14.08.2007r. stanowi wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku, ponieważ przedstawienie żądanej dokumentacji nie jest brakiem formalnym wniosku wskazanym w art. 64 kpa. ani też w przepisach szczególnych w tym art. 22 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. "Prawo geodezyjne i kartograficzne". Przedstawienie przez wnioskodawców opracowania geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych stanowiącego podstawę zmiany danych liczbowych i opisowych dotyczących gruntów i budynków, celem wykazania wnioskodawców jako osoby władające częścią działki nr 305 w istocie zmierzało do realizacji dyspozycji art. 77 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2002r. nr 153, poz.153 ze zm.) oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej oparte zostało na podstawie art. 250 tej samej ustawy w zw. z § 20 i 18 ust. 1 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).