II SA/Ke 715/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia A. Ł., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 24 czerwca 2019 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania z wniosku A. Ł. z dnia 3 czerwca 2019 r. w przedmiocie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji obrębu M. jako działka nr 71/3, stanowiącą własność A. Ł., a nieruchomością oznaczoną w ewidencji ww. obrębu jako działka nr 70, stanowiącą własność M. i Ł. małż. B. oraz pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji ww. obrębu jako działka nr 45, stanowiącą własność A. Ł., a nieruchomością oznaczoną w ewidencji ww. obrębu jako działka nr 46, stanowiącą własność M. i Ł. małż. B . W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2019 r. A. Ł. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia 12 kwietnia 2016 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia ww. nieruchomości z uwagi na zawarcie ugody granicznej. We wniosku jako podstawę wznowieniową wskazał art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, podnosząc, że opracowana przez geodetę uprawnionego J. B. dokumentacja geodezyjna została wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ I instancji, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 124, art. 147, art. 148 i art. 150 § 1 Kpa wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 4 czerwca 2019 r. Uzasadniając odmowę wznowienia postępowania wyjaśnił, że strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r. zawarły przed geodetą ugodę, która zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Pgk") posiada moc ugody sądowej. W zażaleniu A. Ł. zarzucił organowi I instancji brak stanowiska co do uchybień w dokumentach geodezyjnych, mianowicie w odniesieniu do zawiadomień o zmianie terminu, braku podpisów stron, co do sprzeczności ustalonej granicy z przepisami prawa budowlanego, braku powierzchni działek, co skutkuje niewprowadzeniem tych zmian w księgach wieczystych i ewidencji gruntów. Organ II instancji podkreślił, że zawarcie w postępowaniu rozgraniczeniowym ugody granicznej przed geodetą rodzi po stronie organu administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 31 ust. 4 Pgk. Omawiana ugoda ma moc ugody sądowej. Organ wydający decyzję o umorzeniu postępowania nie jest uprawniony do kontroli ugody. Do ugody tej stosuje się ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące umów, w tym wad oświadczeń woli. Nie jest to więc ugoda administracyjna z art. 114-122 Kpa. W konsekwencji, nawet gdyby była wadliwa, nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody możliwe jest tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał stosowne orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że żądanie wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego taką ugodą oznaczałoby konieczność badania prawidłowości i skuteczności ugody, co jest niedopuszczalne. Podsumowując, organ stwierdził, że dopóki ugoda zawarta przed geodetą nie zostanie pozbawiona skutków prawnych w postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóty postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości objętych ta ugodą będzie postępowaniem bezprzedmiotowym. Postępowanie w niniejszej sprawie nie może wiec zostać wszczęte z przyczyn przedmiotowych. W skardze do tut. Sądu A. Ł., wnosząc o uchylenie postanowienia Kolegium, wyjaśnił, że w niniejszej sprawie geodeta miał ustalić na gruncie granicę prawną między jego działkami a działkami Państwa B., zgodnie z aktami własności ziemi i pomiarami z 1967 roku, wstrzymać prace remontowe na rozwalających się budynkach gospodarczych zajmujących cześć działki skarżącego wybudowanych przez Państwo B . Wskazał, że geodeta nie uznał granicy działek przy podziale działki nr 71 w latach 1989 i 1999, lecz zmienił jej przebieg w sposób kontrowersyjny. Zarzucił Wójtowi Gminy brak analizy sporządzonych dokumentów po kątem prawidłowości i kompletności. Również Starosta nie sprawdził prawidłowości sporządzonej dokumentacji, nadając jej wartość dokumentu. Dalej skarżący podniósł, ze Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania, lecz przywołało obowiązujące przepisy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 12 kwietnia 2016 r., umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), dalej "Pgk", postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W tym miejscu zasadne jest przypomnieć, że celem tego postępowania jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 Pgk). Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte przez organ administracji może zakończyć się tylko przez wydanie: 1. decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu granic ustalonych przez geodetę – art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 Pgk; 2. decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu – art. 34 ust. 1 i 2 Pgk; 3. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego – art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 31 ust. 4 Pgk. Ostatni z ww. rodzajów decyzji wydaje organ w przypadku zawarcia przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych. Zawarcie ugody definitywnie kończy spór graniczny. Ugoda taka wywołuje skutki prawne od momentu jej podpisania przez wszystkie strony i geodetę. Zawarcie przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych likwiduje spór między stronami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, że w przypadku zawarcia przed geodetą ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 Pgk postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 19 lipca 1995 r., sygn. SA/Kr 2133/94, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 376/06). Decyzja o umorzeniu postępowania w sytuacji zawarcia ugody przed geodetą podlega zaskarżeniu w toku instancji oraz do sądu administracyjnego. Jednak zakres kontroli takiej decyzji ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania, a nie treści zawartej ugody. Kontrola taka ograniczona jest do faktu zawarcia ugody, oraz badania jej warunków formalnych – zgodności aktu ugody z § 21 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, zawierającego wzór ugody i określającego jakie dane winien zawierać akt ugody, a także prawidłowości czynności poprzedzających zawarcie ugody (por. uchwała SN z dnia 6 maja 1979 r., sygn. III CZP 24/70, OSNCP 12/1970, poz. 222). Zgodnie z art. 31 ust. 4 Pgk ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym ma moc ugody sądowej, co oznacza, że jest to ugoda materialnoprawna unormowana w art. 917-918 Kodeksu cywilnego (por. postanowienie SN z dnia 10 grudnia 1997 r. sygn. II CKN 496/97, Lex nr 50544). W konsekwencji, nawet gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie ma to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Ugoda taka może być dotknięta nieważnością bezwzględną, bądź też obalona przez uchylenie się przez stronę od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli, z ograniczeniem możliwości uchylenia się od skutków oświadczenia złożonego pod wpływem błędu (art. 918 Kc). W zakresie prawnej skuteczności ugody zawartej przed geodetą może więc wypowiedzieć się tylko sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 1987 r. sygn. IV SAB 24/87, ONSA 1/1987, poz. 39; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 376/06, LEX nr 290621). Przewidziana przepisami Kpa procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania dzieli się na dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 Kpa, wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Także odmowa wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 Kpa, następuje w drodze postanowienia. Oba rozstrzygnięcia, tj. wznowienie postępowania i odmowa wznowienia postępowania właściwe są dla etapu pierwszego, w którym organ właściwy bada, czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Do negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę wznowienia postępowania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 Kpa należą: wniesienie podania przez podmiot niebędący stroną, brak zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 Kpa (jeżeli wznowienia postępowania ma nastąpić na wniosek), a także wskazanie podstawy faktycznej wznowienia nieodpowiadającej co najmniej jednej z wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a podstaw wznowienia. Tak samo należy traktować sytuację, w której z żądaniem wznowienia postępowania występuje wprawdzie podmiot będący stroną, ale zamierzający doprowadzić do rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym sprawy, która w takim postępowaniu nie może być załatwiona, np. sprawy cywilnej. We wniosku z dnia 3 czerwca 2019 r. A. Ł. wskazał, że opracowana dokumentacja została wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami i jest niekompletna, wyjaśniając dlaczego tak uważa. Podniósł m.in., że przedłożony do podpisu "akt ugody" nie był wypełniony, a parafa nie jest jego podpisem. W podsumowaniu wniosku wskazał, że jego zdaniem "dokumentacja jest niekompletna, zawiera wady, które dyskwalifikują, nie powinna być włączona do zasobów (...), a wydana decyzja w oparciu o te dokumenty powodują nieważność, w tym akt ugody". W świetle zaprezentowanych wyżej regulacji dotyczących postępowania rozgraniczeniowego oraz instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, ocenę wniosku o wznowienie postępowania dokonaną przez organy, a także zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. Jak wynika z lektury wniosku o wznowienie, przekonanie o zasadności tego wniosku skarżący opiera na twierdzeniu, że ugoda zawarta przed geodetą jest wynikiem nieprawidłowo sporządzonej dokumentacji geodezyjnej. Tak wskazane podstawy nie mogły skutkować wznowieniem postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wydaniem decyzji umarzającej postępowanie z powodu zawarcia ugody przed geodetą. Z żądania wniosku o wznowienie wynika jednoznacznie, że skarżący dąży do wyeliminowania zawartej przed geodetą ugody. Z uwagi na omówiony wyżej charakter prawny tej ugody jej oceny nie mogły w żadnym aspekcie dokonać organy administracji publicznej. Następstwem wznowienia postępowania musiałoby być rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa), co w sprawie zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania z powodu zawarcia ugody przed geodetą sprowadziłoby się do badania przez organy administracji skuteczności i prawidłowości zawartej ugody. W konsekwencji, jedynym możliwym i zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa skutkiem wznowienia postępowania musiałoby być ponowne wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Dopóki bowiem zawarta przed geodetą ugoda ustalająca przebieg granic nie zostanie pozbawiona skutków prawnych w postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóty postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości objętych tą ugodą będzie bezprzedmiotowe. W świetle powyższego, nie było potrzeby, aby organ II instancji odnosił się do zarzutów zażalenia dotyczących braków dokumentacji geodezyjnej. Z tego samego powodu do tych zarzutów zawartych w skardze nie odniósł się Sąd. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego z powodu zawarcia przed geodetą ugody następuje z przyczyny, która nie może być poddana kontroli organów administracji, ani przez te organy oceniana - poza wskazanymi wyżej kwestiami formalnymi wynikającymi z przytoczonych przepisów rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.