II SA/Ke 716/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania W. Z., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 14.05.2010r. W. Z. wystąpiła do Biura Powiatowego Agencji o przyznanie płatności na rok 2010. We wniosku tym zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) cztery działki rolne główne o łącznej powierzchni 1,58 ha, położone w obrębie M., gm. B.. Ponadto wniosła o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do powierzchni 0,56 ha, uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), do powierzchni 0,41 ha oraz płatności dla krów i owiec. Strona przedłożyła dwa załączniki graficzne, informację o numerach identyfikacyjnych krów oraz kartę informacyjną. Przeprowadzona w dniu 27.09.2010r. bez powiadomienia i pod nieobecność producenta rolnego kontrola na miejscu wykazała rozbieżności między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną na działkach rolnych A i D. Odnośnie działki A zadeklarowanej na powierzchni 0,26 ha stwierdzono, że jej powierzchnia nie stanowi spójnej całości, a największa część kwalifikująca się do płatności wynosi 0,08 ha, przez co nie spełnia kryterium minimalnej powierzchni wynikającego z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odnośnie działki D zadeklarowanej na powierzchni 0,40 ha stwierdzono, że jej faktyczna powierzchnia wynosi 0,64 ha, lecz na całej powierzchni producent rolny zaniechał prowadzenia działalności rolniczej i nie przestrzegał norm zachowania dobrej kultury rolnej. W oparciu o powyższe ustalenia opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 i nałożył sankcję w wysokości 379,98 zł. Nakazał również podjęcie działań naprawczych w zakresie nieprawidłowości dotyczących przestrzegania norm dobrej kultury rolnej. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczyni podnosiła, iż działka A składa się z prostokąta o pow. 1029 m² położonego przy drodze gminnej, który poprzez pas o pow. 75 m² połączony jest z prostokątem o pow. 700 m², który z kolei połączony jest z pasem o pow. 810 m². Razem te prostokąty i pasy tworzą zwarty obszar, tj. działkę A o pow. 26 arów (2616,6 m²). Na działce D znajduje się natomiast zagajnik o pow. 0,40 ha, z którego regularnie prowadzona jest wycinka drewna na opał. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, rozpatrując odwołanie nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w oparciu o wyniki kontroli stwierdzono, że do jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się działki rolne o powierzchni 0,92ha, zamiast zadeklarowanej 1,58ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności JPO wynosi więc 0,66ha i stanowi ponad 50% powierzchni deklarowanej. Z tych względów, stosownie do postanowień art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie przysługuje wnioskodawczyni jednolita płatność obszarowa (JPO) na rok 2010, a nadto należało nałożyć na nią sankcję w wysokości 370,98 zł zgodnie z wyliczeniem: (1,58 ha – 0,92 ha) x 562,09 zł/ha (stawka JPO na rok 2010) = 370,98 zł. Uzasadniając odmowę przyznania stronie płatności zwierzęcej wskazano, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego umożliwia przyznanie tej płatności o ile rolnik w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Taki sam wymóg dotyczy przyznania płatności uzupełniających do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów rolnych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (UPO) – w myśl art. 7 ust. 2 pkt 3 oraz płatności do krów w myśl art. 7 ust. 2b pkt 2a cyt. ustawy. Jednocześnie na podstawie art. 37a ust. 3 pkt 2 tej ustawy organ wyznaczył rolnikowi termin, do którego ma podjąć działania naprawcze w celu usunięcia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania norm dobrej kultury rolnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że działka D w dniu kontroli nie była użytkowana rolniczo, tzn. nie była utrzymywana zgodnie z normami, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 39, poz. 211). Działka D była bowiem porośnięta chwastami, krzakami i drzewami co świadczy o tym, że co najmniej od początku 2010 roku nie była na niej prowadzona żadna działalność rolnicza. Do przyznania płatności konieczne jest zaś utrzymywanie gruntów zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Stosownie do przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm plantacje zagajników o krótkiej rotacji uznaje się za utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli są utrzymywane w stanie niezachwaszczonym. Zagajnikami o krótkiej rotacji, do których przysługuje płatność są, w myśl rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie gatunków drzew, których uprawa stanowi zagajnik o krótkiej rotacji oraz maksymalnego cyklu zbioru dla każdego z tych gatunków drzew (Dz.U z 2010r. Nr 39, poz. 214), jednolite gatunkowo uprawy drzew z rodzaju topole, brzozy i wierzba o pow. co najmniej 0,10 ha, w których zbiór plonu dokonywany jest w cyklu nie dłuższym niż 8 lub 6 lat (w zależności od gatunku). W ocenie organu, wbrew twierdzeniom odwołującego działka rolna D nie stanowi zagajnika. Ustosunkowując się do zarzutów w odniesieniu do działki A organ wskazał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalenia kontrolujących w zakresie ustalenia faktycznej powierzchni tej działki były poprawne. Raport z kontroli, zdjęcia wykonane w gospodarstwie skarżącej potwierdzają, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,08 ha. Druga część działki rolnej A o powierzchni 0,07 ha nie stanowi bowiem spójnej całości z częścią o pow. 0,08 ha. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. Z. podniosła, że decyzje organów orzekających w niniejszej sprawie są dyskryminujące, niesprawiedliwe i nie uwzględniają jej zarzutów zawartych w odwołaniu. Nadto Skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną i rodzinną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki niezbędne do przyznania jednolitej płatności obszarowej zostały określone w ustawie z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przesłankami od których spełnienia zależy przyznanie tej płatności jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1ha, utrzymywanie wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, posiadanie numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ustawa nadto w art. 2 pkt 1 określa, że powierzchnia działki rolnej nie może być mniejsza niż 0,1ha, przy czym za działkę rolną należy uznać zwarty obszar gruntu zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. W odniesieniu do zagajników o krótkiej rotacji działka powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1ha (art. 7 ust. 1 pkt 1ustawy). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wymogi uznać należy, iż stanowisko organu co do braku możliwości objęcia działki rolnej A jednolitą płatnością obszarową nie zasługuje na akceptację. Wbrew twierdzeniom organu nie można przyjąć, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działka rolna A nie stanowi spójnej całości, a powierzchnia żadnej z jej części nie przekracza 0, 1ha i tym samym nie spełnia minimalnej powierzchni działki rolnej wynikającej z art. 2 pkt 1 ustawy. Zarówno bowiem wykonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika zdjęcia jak i szkice sytuacyjne nie potwierdzają ustaleń organu w tym zakresie. Nie można także przyjąć, iż podważają twierdzenia rolnika co do połączenia obu części działki rolnej A: jednej od strony drogi i drugiej za siedliskiem, pasem gruntu pomiędzy domem a granicą działki, który jest tak samo użytkowany. Trzy zdjęcia działki rolnej A oraz jej szkic sporządzony przez kontrolerów nie obrazują w sposób nie budzący wątpliwości, że wskazana przez rolnika w załączniku graficznym działka A nie posiada waloru spójności, przez co nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni. Brak bowiem czytelnych i jasnych materiałów dowodowych stanowiących potwierdzenie przyjętych przez organ ustaleń. W odniesieniu do działki zadeklarowanej przez rolnika jako zagajnik na powierzchni działki nr 369 stwierdzić natomiast należy, iż rolnik na dołączonym do wniosku załączniku graficznym zaznaczył tylko jej część. Tymczasem jak wynika z materiałów kontroli, z czterech zdjęć tej działki dwa zdjęcia o nr 300 AM i 301 AM zostały wykonane z obszaru, który nie został przez rolnika zgłoszony do płatności. Stan ten obrazuje szkic sytuacyjny na którym uwidoczniono sposób ich wykonania. Pozostałe dwa zdjęcia o nr 285 AM i 284 AM nie są wystarczającym dowodem i nie dają Sądowi, a co za tym idzie organowi, podstaw do uznania, że działka rolna D nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W związku z tym przyjęcie w świetle niepełnego materiału dowodowego, iż działka ta nie kwalifikuje się do objęcia płatnościami jest przedwczesne i nieuzasadnione. W konsekwencji ustalenie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej co uzasadnia odmowę przyznania płatności zwierzęcej, uzupełniającej płatności obszarowej oraz płatności do krów i owiec, które są uzależnione od przyznania tej płatności jest ustaleniem dowolnym, nie znajdującym podstaw w obowiązującym prawie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postępowaniach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej i uzupełniającej oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Określonym wymogom organ nie sprostał. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ naruszył przepis art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnika z uwzględnieniem obecności rolnika, tak aby materiał dowodowy obrazował sporny pas gruntu celem ustalenia czy działka rolna A posiada walor spójności i obejmuje nie więcej niż jedną grupę upraw. W odniesieniu natomiast do działki rolnej D materiał dowodowy powinien odzwierciedlać rzeczywistą powierzchnię, która została zgłoszona do dopłat. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki niezbędne do przyznania skarżącemu dopłat w zakresie wskazanym we wniosku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.