II SA/Ke 716/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012r. sprawy ze skargi T.S., K.S., P.S. i P.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. S., K. S., P. S. i P. S. – od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] odmawiającej wydania A. C. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odmówił wydania A. C. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego w części południowo-zachodniej działki nr 546 położonej w miejscowości M., gm. B., użytkowanego jako śmietnik. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji T. S., działający jako pełnomocnik K. S., P. S. i P. S., podniósł, że decyzja nie rozwiązuje i nie wskazuje rozwiązania problemu, jest jednostronna, nie uwzględnia potrzeb obu stron, a przede wszystkim zasad zachowania bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącego, śmietnik naraża współwłaścicieli przyległej posesji i osoby korzystające ze ścieżki pieszo-rowerowej na utratę zdrowia i życia. W decyzji nie odniesiono się, w jego ocenie, do § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego zachowania odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką. Ponadto podniósł, że pod decyzją brak jest oryginalnego podpisu. Jego zdaniem PINB w B. nie zastosował się do wytycznych, jakie otrzymał w piśmie WINB w Kielcach z 23 marca 2012 r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji ustalił, że w południowo-zachodnim narożniku działki nr 546 zlokalizowany jest przy ogrodzeniu śmietnik na odpadki, będący miejscem wydzielonym, którego jedna ściana to ogrodzenie usytuowane 2,05 m od działki nr 525, a trzy pozostałe, murowane ściany o wysokości 1,64 m dobudowane są do tego ogrodzenia. Śmietnik przykryty jest dachem łukowatym o konstrukcji stalowej o wysokości w najwyższym punkcie 2,30 m i krytym gontem bitumicznym. Zachodnia ściana śmietnika oddalona jest o 1,09-0,27 m od ogrodzenia usytuowanego w granicy z działką nr 545/6, będącą drogą dojazdową do innych działek. W pomieszczeniu o wymiarach 2,20 x 2,36 m wykonana jest betonowa posadzka. A. C. oświadczył, że ogrodzenie wraz ze śmietnikiem powstało w 2007 r., na obiekt ten nie posiada zezwolenia ani zgłoszenia, a ogrodzenie jest usytuowane w granicy działek. A. S. oświadczył, że śmietnik powstał w 2010r., ogrodzenie od jego strony zachodniej jest wykonane w granicy. Wniósł o rozbiórkę śmietnika i sprawdzenie legalności ogrodzenia od strony południowej działki. Organ ustalił ponadto, że droga położona na działce nr 525 w M. nie jest drogą publiczną, a drogą wewnętrzną i pozostaje we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w B. na zasadach posiadania samoistnego. Inspektor wskazał, że będące przedmiotem postępowania miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych jest niewielkim obiektem, a te m.in. użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki, w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego należą do obiektów małej architektury. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, nie wymagają one pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi w przypadku budowy takiego obiektu w miejscach publicznych. W niniejszej sprawie śmietnik, jako obiekt małej architektury, usytuowany na działce nie będącej miejscem publicznym nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wskazał na § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz podniósł, że działkami sąsiednimi w stosunku do działki nr 546, na której w części południowo-zachodniej usytuowany jest śmietnik, są działki nr 545/6 i nr 525. Działka nr 545/6 o szerokości ok. 5 m jest jedyną drogą dojazdową do niezabudowanych działek 545/1, 545/2, 545/3, 545/4 i 545/5. Natomiast działka nr 525 jest tzw. drogą wewnętrzną. Działki te nie są i nie będą działkami budowlanymi, na których wybudować by można budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i w stosunku do których należałoby zbadać czy śmietnik spełnia odpowiednie warunki higieniczne. Śmietnik oddalony jest ok. 170 m od najbliższego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 546 i ma utwardzone dojście umożliwiające przemieszczanie pojemników na własnych kołach do miejsca dojazdu samochodów śmieciarek (do drogi wewnętrznej będącej ścieżką pieszo-rowerową). Ogrodzenie o wysokości 1,65 m od strony działki nr 525, będącej drogą pieszo-rowerową, do którego domurowano trzy ściany zadaszonego pomieszczenia na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, oddalone jest od granicy z tą działką o 2,05 m. Zatem śmietnik usytuowany jest zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Inspektor stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji powinien być art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, na co wskazują wcześniejsze wywody. Ponadto zastosowana podstawa prawna decyzji jest sprzeczna z uzasadnieniem organu. Wyjaśnienie zgodności obiektu z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać miejsca do czasowego gromadzenia odpadów, czego brak w decyzji organu I instancji, powinno nastąpić w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ podniósł również, że zarówno inwestorem śmietnika jak i współwłaścicielem działki nr 546 jest A. C., a nie jak błędnie określił organ I instancji A. C.. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia zreformowanie decyzji organu I instancji poprzez zmianę jej podstawy prawnej i prawidłowe podanie nazwiska inwestora śmietnika. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli K. S., P. S., P. S. i T. S. Wnieśli o "uchylenie decyzji w całości i skierowanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji" zarzucając jej naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ błędnie zinterpretował ww. rozporządzenie i jego § 23 pkt 1 i 3 oględnie traktując i uznając działkę 545/6 jako drogę dojazdową, ponieważ prawnie są to grunty orne, co wynika z "ewidencji ksiąg wieczystych KW nr KI1B/00039086/5" na podstawie których WINB powinien określić rodzaj działki. Rozporządzenie, w ocenie skarżących, nie zawiera wskazania rodzaju działki, a mowa jest wyłącznie o "sąsiedniej działce" i nie powinno mieć w związku z tym znaczenia, jakie jest przeznaczenie tej działki, tj. czy jest to działka budowlana czy też rolna. Zdaniem skarżących, organy obu instancji nie uwzględniły w swoich decyzjach faktu niezgodności odległości budowli od ich granicy, a także nie odniosły się do warunków zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikającego z zaistniałej sytuacji. Zaskarżona decyzja, w ich ocenie, jest jednostronna i nie uwzględnia potrzeb obu stron, a przede wszystkim narusza przepisy wynikające z powołanego wyżej rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Ocena legalności robót budowlanych objętych niniejszym wnioskiem dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Pod pojęciem obiektu małej architektury ustawa rozumie niewielkie obiekty m.in. użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4). Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Śmietnik będący przedmiotem niniejszej sprawy jest takim właśnie obiektem, przy czym zgodzić się należy z oceną organu, że nie został on wybudowany w miejscu publicznym, a skoro tak – jego realizacja nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika bowiem z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 27 października 2011 r. znajduje się on w całości na działce nr 546 należącej – wedle zapisu w ewidencji gruntów – do A. C. Co prawda ustawa nie zawiera legalnej definicji "miejsca publicznego", lecz w orzecznictwie przyjmuje się, iż miejscem publicznym w rozumieniu prawa budowlanego jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób, a jego cechą wyróżniającą jest powszechna dostępność (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 245/07, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska organu, że śmietnik usytuowany na prywatnej działce nie może być uznany za zbudowany w miejscu publicznym. Stwierdzić zatem należy, że na budowę śmietnika na działce nr 546 nie było wymagane zgłoszenie właściwemu organowi, co prowadzi z kolei do wniosku, że organ II instancji zasadnie przyjął jako podstawę decyzji art. 51 ustawy. Bezspornym jest bowiem, że postępowanie toczyło się w sprawie śmietnika już istniejącego, na który nie było wymagane pozwolenie na budowę bądź też zgłoszenie, a stosownie do art. 51 ust. 7 ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jak wynika z wniesionej do Sądu skargi, a także ze stanowiska zajmowanego w toku postępowania administracyjnego, w ocenie skarżących wybudowany śmietnik narusza § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż usytuowany jest zbyt blisko granic działek 545/6 i 525. Zarzutu tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w stanie faktycznym sprawy nie podziela. Stosownie do ust. 1 ww. przepisu odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Bezspornym jest, że pierwszy z powyższych warunków został zachowany albowiem śmietnik oddalony jest ok. 170 m od najbliższego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 546. Odnosząc się zaś do drugiego wymogu wskazać trzeba, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, śmietnik usytuowany jest w południowo-zachodniej części działki nr 546 należącej do A. C. W tej części działka inwestora sąsiaduje z działką nr 525 - będącą pieszo-rowerową drogą wewnętrzną oraz z należącą do skarżących działką nr 545/6 – będącą jedyną drogą dojazdową do niezabudowanych pięciu działek, o szerokości ok. 5 m. Ustalenia organu w tym zakresie potwierdził T. S. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 29 listopada 2012 r. Nie ulega także wątpliwości, że będący przedmiotem postępowania śmietnik usytuowany jest w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działkami nr 525 i 545/6. Wprawdzie § 23 rozporządzenia odwołuje się jedynie do pojęcia działki sąsiedniej, bez określenia jej przeznaczenia, jednak dokonując interpretacji tego przepisu pod kątem celu, jakiemu wskazane w nim normy odległościowe mają służyć, należy podzielić pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że chodzi tu o zachowanie odległości od granic z działką budowlaną, bądź chociażby potencjalnie budowlaną. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Celem zawartych w nim regulacji jest m.in. takie ulokowanie obiektów na działce budowlanej na etapie jej zabudowy, które umożliwia zgodne z prawem zagospodarowanie innymi obiektami sąsiedniej działki budowlanej. Taka potencjalna nawet możliwość zabudowy nie zachodzi w przypadku działek nr 525 i 545/6, które faktycznie pełnią funkcje dróg dojazdowych, przy czym bez znaczenia prawnego – w ocenie Sądu - pozostaje okoliczność, że w ewidencji gruntów działka nr 545/6 opisana została jako rolna. Szerokość tej działki, jej usytuowanie w terenie, a także przeznaczenie nie budzi wątpliwości co do tego, że wydzielona została jako droga i w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie może zostać uznana za działkę budowlaną bądź działkę przeznaczoną pod zabudowę. Z tych powodów odległości przewidziane w § 23 rozporządzenia nie będą miały zastosowania w sprawie, a tym samym uznać należy – jak prawidłowo przyjął organ – że śmietnik nie został wybudowany z naruszeniem wymogów określonych w tym przepisie. W odpowiedzi na zarzut braku odniesienia się przez organ do zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym zauważyć należy, że skarżący nie wskazali na czym zagrożenie to miałoby konkretnie polegać i jak ewentualnie przekładałoby się na przepisy ustawy (art. 50 ust.1 pkt 2), mogące być podstawą orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w związku z budową śmietnika mogło występować zagrożenie, o jakim mowa w tym przepisie. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.