II SA/Ke 717/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania W. Z., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" na rok 2010. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 14.05.2010r. W. Z. wystąpiła do Biura Powiatowego Agencji wpłynął wniosek W. Z. o przyznanie płatności na rok 2010. We wniosku tym zadeklarowała do płatności ONW cztery działki rolne główne o łącznej powierzchni 1,58 ha, położone w obrębie M., gm. B.. Przeprowadzona w dniu 27.09.2010r. bez powiadomienia i pod nieobecność producenta rolnego kontrola na miejscu wykazała rozbieżności między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną na działkach rolnych A i D. Odnośnie działki A zadeklarowanej na powierzchni 0,26 ha stwierdzono, że jej powierzchnia nie stanowi spójnej całości, a największa część kwalifikująca się do płatności wynosi 0,08 ha, przez co nie spełnia kryterium minimalnej powierzchni wynikającego z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. (organ błędnie wskazał datę 9 marca). Odnośnie działki D zadeklarowanej na powierzchni 0,40 ha stwierdzono, że jej faktyczna powierzchnia wynosi 0,64 ha, lecz na całej powierzchni producent rolny zaniechał prowadzenia działalności rolniczej i nie przestrzegał norm zachowania dobrej kultury rolnej. W oparciu o powyższe ustalenia opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" na rok 2010. Nakazał również podjęcie działań naprawczych w zakresie nieprawidłowości dotyczących przestrzegania norm dobrej kultury rolnej. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczyni podnosiła, iż działka A składa się z prostokąta o pow. 1029 m² położonego przy drodze gminnej, który poprzez pas o pow. 75 m² połączony jest z prostokątem o pow. 700 m², który z kolei połączony jest z pasem o pow. 810 m². Razem te prostokąty i pasy tworzą zwarty obszar, tj. działkę A o pow. 26 arów (2616,6 m²). Na działce D znajduje się natomiast zagajnik o pow. 0,40 ha, z którego regularnie prowadzona jest wycinka drewna na opał. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , rozpatrując odwołanie nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 płatność ONW nie obejmuje zagajników o krótkiej rotacji. Oznacza to, iż początkowa powierzchnia kwalifikowana do płatności ONW wynosi 1,18ha. W oparciu o wyniki kontroli stwierdzono, że do płatności kwalifikują się działki rolne o powierzchni 0,92ha, zatem różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 0,26ha i stanowi ponad 20% powierzchni stwierdzonej. W tej sytuacji mając na uwadze treść art. 16 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 odmówiono stronie przyznania płatności ONW. Na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, organ wyznaczył rolnikowi termin, do którego powinien on podjąć działania naprawcze w celu usunięcia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania norm dobrej kultury rolnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 lit. a ppkt i) oraz ii) Rozporządzenia Nr 1698/2005 w zw. z decyzją Komisji 2000/115/WE z dnia 24 listopada 1999r. odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, listy produktów rolnych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych, drzewa i krzewy przeznaczone do produkcji energii (w tym zagajniki o krótkiej rotacji) umieszczone zostały poza kwalifikacją wynikającą z załącznika I lit. D-G powyższej decyzji jako obszary leśne (część H/2 załącznika I). Z uwagi na obowiązujące regulacje organ odwoławczy wywiódł, że działka rolna D nie może być zaliczona do użytków rolnych wskazanych w Rozporządzeniu Nr 1698/2005 ani też nie można jej uznać za grunty orne, sady i trwałe użytki zielone w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. Ustosunkowując się do zarzutów w odniesieniu do działki A organ stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalenia kontrolujących w zakresie ustalenia faktycznej powierzchni tej działki były poprawne. Raport z kontroli, zdjęcia wykonane w gospodarstwie skarżącej potwierdzają, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,08 ha. Druga część działki rolnej A o powierzchni 0,07 ha nie stanowi bowiem spójnej całości z częścią o pow. 0,08 ha. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. Z. podniosła, że decyzje organów orzekających w niniejszej sprawie są dyskryminujące, niesprawiedliwe i nie uwzględniają jej zarzutów zawartych w odwołaniu. Nadto Skarżąca powołała się na trudną sytuację materialna i rodzinną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki niezbędne do przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", zwanej płatnością ONW, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r. Nr 40, poz. 329 ze zm), zwanego dalej jako rozporządzenie. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przesłankami od których spełnienia zależy przyznanie tej płatności jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1ha, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit c rozporządzenia nr 73/2009 tj. produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Rozporządzenie nadto w § 3 ust. 4 określa, że powierzchnia działki rolnej lub jej części deklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW nie może być mniejsza niż 0,1ha, przy czym za działkę rolną należy uznać zwarty obszar gruntu zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wymogi uznać należy, iż stanowisko organu co do braku możliwości objęcia działki rolnej A płatnością ONW nie zasługuje na akceptację. Wbrew twierdzeniom organu nie można przyjąć, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działka rolna A nie stanowi spójnej całości, a powierzchnia żadnej z jej części nie przekracza 0, 1ha i tym samym nie spełnia minimalnej powierzchni działki rolnej wynikającej z § 3 ust. 4 rozporządzenia. Zarówno bowiem wykonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika zdjęcia jak i szkice sytuacyjne nie potwierdzają ustaleń organu w tym zakresie. Nie można także przyjąć, iż podważają twierdzenia rolnika co do połączenia obu części działki rolnej A: jednej od strony drogi i drugiej za siedliskiem, pasem gruntu pomiędzy domem a granicą działki, który jest tak samo użytkowany. Trzy zdjęcia działki rolnej A oraz jej szkic sporządzony przez kontrolerów nie obrazują w sposób nie budzący wątpliwości, że wskazana przez rolnika w załączniku graficznym działka A nie posiada waloru spójności, przez co nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni. Brak bowiem czytelnych i jasnych materiałów dowodowych stanowiących potwierdzenie przyjętych przez organ ustaleń. W konsekwencji ustalenie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania płatności ONW oraz, że różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku i stwierdzonym przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, co uzasadnia odmowę przyznania tej płatności jest ustaleniem dowolnym, nie znajdującym podstaw w obowiązującym prawie. Trafne jest natomiast stanowisko organu odwoławczego wskazujące, iż początkowa powierzchnia zgłoszonych do płatności ONW działek rolnych wynosiła 1,18ha, jakkolwiek wymaga ono uzupełnienia. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub jej części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Przepis art. 37 ust. 1 odsyła do decyzji Komisji 2000/115/WE z dnia 24 listopada 1999r. odnoszącej się do definicji cech charakterystycznych, listy produktów rolnych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych, która została uchylona z dniem 4 stycznia 2010r na mocy art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1200/2009. z dnia 30 listopada 2009 r. wdrażające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem (Dz.U.UE.L.2009.329.1). W rozumieniu ostatnio powołanego rozporządzenia użytkowane użytki rolne obejmują: grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe i ogrody przydomowe (załącznik II, część II. Użytkowanie gruntów). Pozostałe grunty to nieużytkowane grunty orne, lasy i grunty leśne i pozostałe grunty. Zagajniki o krótkiej rotacji wymienione w 2.05.02.01 mieszczą się w pozycji "lasy i grunty leśne" co oznacza, że nie są użytkowane jako użytki rolne. Z tego względu, co do zasady zagajniki o krótkiej rotacji nie kwalifikują się do płatności ONW w rozumieniu powołanego § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427, z póżn. zm.), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (ust. 2 art. 21). Określonym wymogom organ nie sprostał. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ naruszył przepis art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnika z uwzględnieniem obecności rolnika, tak aby materiał dowodowy obrazował sporny pas gruntu celem ustalenia czy działka rolna A posiada walor spójności i obejmuje nie więcej niż jedną grupę upraw. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki niezbędne do przyznania skarżącemu dopłat w zakresie wskazanym we wniosku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.