II SA/Ke 72/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 roku sprawy ze skargi P. C. i B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpoznaniu odwołania mieszkańców wsi S., Z. G., C., W. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na powtórnym uruchomieniu eksploatacji kamieniołomu dolomitu "S. I" w miejscowości S., gmina, w granicach działek o nr ewid. 302/2, 303/2, 304/2, 305/2, 306/5 i 307 na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zmian.) umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy na podstawie art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 1, 4, 7 pkt 4, art. 48 ust. 1, 2 pkt 3b, art. 49ust. 3, art. 50, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 40a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Renowacyjnego ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na powtórnym uruchomieniu eksploatacji kamieniołomu dolomitu "S. I" w miejscowości S., gmina , w granicach działek o nr ewid. 302/2, 303/2, 304/2, 305/2, 306/5 i 307. W osnowie decyzji organ I instancji określił obowiązki nałożone na inwestora w celu zapobieżenia, ograniczenia oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania zapewniono udział społeczeństwa informując o kolejnych etapach prowadzonego postępowania, podkreślając, że mieszkańcy nie skorzystali z przysługujących im praw w zakresie możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń do planowanej inwestycji. W odwołaniu mieszkańcy wsi S., Z. G., C., W. zakwestionowali formę w jakiej organ orzekający informował społeczeństwo o prowadzonym postępowaniu stwierdzając, że wywieszanie informacji na tablicy ogłoszeń było niewystarczające, albowiem postępowanie prowadzone było w czasie nasilonych prac polowych. Podkreślono, że zbierane są podpisy pod petycją kierowaną do Urzędu Marszałkowskiego zmierzającą do zablokowania postępowania o udzielenie koncesji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie stwierdziło, że nie zostało ono przez nikogo podpisane. Do odwołania załączono jedynie kserokopię petycji z dnia[...]. skierowanej do Urzędu Marszałkowskiego zawierającej podpisy osób nie zgadzających się na udzielenie wnioskodawcy koncesji na wydobywanie dolomitu ze złoża "S. I". Kolegium uznało, że mieszkańcy wsi nie mają legitymacji do udziału w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia na prawach strony, albowiem nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tej osoby i wynikać z konkretnego przepisu prawa. Zdaniem Kolegium w niniejszym postępowaniu przymiot stron postępowania przysługuje jedynie właścicielom nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją. W sytuacji, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie jest zobligowany do umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 kpa. Powołując się na treść art. 31, art. 60 ust 1 pkt 1, art. 32 ust 1 ustawy prawo ochrony środowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że uczestnictwo społeczeństwa w postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony środowiska, ogranicza się do możliwości składania uwag i wniosków. Prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska jest rodzajem prawa petycji przewidzianego w art. 63 Konstytucji RP. Wpływ na toczące się postępowanie w formie uwag i wniosków kończy się dla członków społeczeństwa wraz z wydaniem przez organ właściwy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia został zapewniony poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych wniosku Przedsiębiorstwa Renowacyjnego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz pouczenie o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni. Z analizy akt sprawy wynika, że z powyższego uprawnienia mieszkańcy nie skorzystali. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach mieszkańcy wsi S., W., C., kwestionując okoliczność pominięcia ich jako strony postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że informację o wznowieniu wydobycia kamienia w S.ch uzyskali z pisma nadesłanego przez Urząd Marszałkowski, który traktował ich w postępowaniu koncesyjnym w charakterze strony. Skarżący podtrzymali swój sprzeciw co do ponownego uruchomienia kamieniołomu w S.ch. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie prezentując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreślono, iż odwołanie nie zawierało adresu do korespondencji, a także mieszkańcy nie ustanowili pełnomocnika, co uzasadnia stanowisko Kolegium w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego przez mieszkańców wsi S., Z. G., C. i W. Podniesiono również, że po wydaniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] nastąpiła zmiana przepisów regulujących tryb postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) w art. 153 ust. 1 wprowadziły zasadę stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wezwani imiennie do uiszczenia wpisu od skargi skarżący nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, za wyjątkiem P. C. i B. C., których Sąd zwolnił od ponoszenia kosztów sądowych. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 8.04.2009r. WSA w Kielcach odrzucił skargi: E. B., Z. B., J. K. , T. K., W. M., T. D., P. T., R. T., P. N., M. B., I. B., W. A., D. J., W. W., M. W., M. P, M. N., S. N., T. N., I. B., G. B., R. P., Z. K., T. K., J. K., A. K., M. B., H. K., L. C., W. C., J. C., K. C., W. J. i A. J. W rezultacie za wnoszących skargi należało uznać P. C. i B. C. Na rozprawie uczestnik postępowania J. wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, iż została wniesiona po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). W pierwszej kolejności należało ustalić, czy trafny jest podniesiony na rozprawie zarzut uczestnika J. K. dotyczący uchybienia terminu do wniesienia skargi, który w razie uwzględnienia skutkowałby jej odrzuceniem. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Art. 49 kpa przewiduje, iż strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jak wynika z akt administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze udostępniło zaskarżoną decyzję mieszkańcom wsi S., Z. G., C., W. za pośrednictwem Wójta Gminy , do którego zwrócono się o wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń w poszczególnych wsiach. Wprawdzie w materiale dokumentacyjnym przesłanym do Sądu brak jest informacji odnośnie daty i miejsca udostępnienia decyzji do publicznej wiadomości, jednakże z porównania daty wydania decyzji tj. [...] oraz daty wniesienia skargi tj. [...] wynika bezspornie, że skarżący przewidziany w art. 53 ust 1 p.p.s.a. 30-dniowy termin do wniesienia skargi zachowali, skoro skutek doręczenia decyzji można przyjąć dopiero po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji. W świetle podniesionych okoliczności brak jest podstaw do odrzucenia skarg wniesionych przez P. C. i B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została podjęta co najmniej przedwcześnie. Organ odwoławczy dopuścił się bowiem naruszenia zasad postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma również wynikający z art. 9 kpa obowiązek informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości to organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok NSA z 17.09.1992r. III SA 949/92 Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego B.Adamiak J.Borkowski Wydanie 7 s.362). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Kolegium przyjmując, że odwołanie skarżących z dnia [...] zostało wniesione przez mieszkańców czyli pewną grupę osób, którzy nie ustanowili swojego pełnomocnika, nie wskazali adresu do korespondencji i nie podpisali tego odwołania, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Z treści odwołania wynika, iż nagłówek pisma zawiera określenie "mieszkańcy wsi S., Z. G., C., W." natomiast jako załącznik podano: "ksero podpisów pisma wysłanego do Urzędu Marszałkowskiego Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia". W ocenie Sądu, tak sformułowane odwołanie powinno nasuwać organowi wątpliwości co do podmiotu, od którego pochodzi. Nie wiadomo bowiem czy załączając ksero podpisów do odwołania uznano, że w ten sposób odwołanie zostało podpisane. W tej sytuacji w pierwszej kolejności obowiązkiem organu powinno być zwrócenie się do osób, które podpisały petycję przeciwko uruchomieniu kamieniołomu dolomitu, o sprecyzowanie w czyim imieniu wnoszą odwołanie, to znaczy czy stroną odwołującą się od decyzji organu I instancji są mieszkańcy wsi reprezentujący pewną zbiorowość, czy też konkretne osoby, które podpisały petycję. Wyjaśnienie powyższej kwestii miało istotne znaczenie w sprawie, albowiem od tego zależało dalsze postępowanie organu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że takich działań organ nie podjął, czym naruszył art. 7, 9, 77 § 1 kpa. Sąd dostrzega, że zarówno w odwołaniu jak i kserokopii petycji zawierającej podpisy mieszkańców nie zostały podane dane dotyczące adresów osób. Tym niemniej taki stan nie pozbawia Kolegium możliwości ich ustalenia. Stosownie bowiem do treści art. 44 h ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) organom administracji publicznej udostępnia się dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań. Podkreślenia wymaga fakt, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie treści i formy podania. Zgodnie z art. 64 § 1 kpa, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Ust. 2 cyt. artykułu określa, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W świetle art. 64 § 1 kpa organ jest zatem zobowiązany do ustalenia adresu na podstawie wszelkich dostępnych danych, również tych, które są w posiadaniu innych organów państwowych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Kolegium było zatem uprawnione i zobowiązane do zwrócenia się do organu ewidencyjnego gminy (Wójta Gminy ) o podanie adresów osób podpisanych pod petycją z dnia [...], załączoną do odwołania. Takich starań organ drugiej instancji również nie podjął, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 kpa. Ustalenie kto jest właściwym podmiotem wnoszącym odwołanie miało istotne znaczenie dla oceny, czy odwołanie zostało właściwie podpisane. Kwestia podpisania odwołania powinna być rozważana ewentualnie jako brak formalny, który można uzupełnić. Należy bowiem przyjąć opierając się na treści art. 64 § 2 kpa wskazującego obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie braków podania, że brak podpisu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w terminie siedmiu dni, pod rygorem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Dopiero wyjaśnienie kwestii kto wnosi odwołanie, czy zostało właściwie podpisane pozwoli organowi na dalszą ocenę, a mianowicie czy wnoszący odwołanie posiada legitymację do występowania w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia na prawach strony. Jak bowiem słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przymiot stron w niniejszym postępowaniu przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, a zatem kwestia ta w zależności od potrzeb i etapu postępowania, również podlegać będzie ustaleniu. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze , mając na uwadze treść niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni kto był rzeczywistym podmiotem złożonego w dniu [...] odwołania i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz jego wyników, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.