II SA/Ke 720/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2009r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego J. W. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania B. J. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] o odmowie: 1. przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych 2. przyznania jednolitej płatności obszarowej z sankcjami w wysokości 307,57zł w okresie trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] J. J. wystąpiła do Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności na rok 2007. We wniosku zadeklarowała cztery działki rolne o łącznej powierzchni 2,6803 ha, położone na trzech działkach ewidencyjnych w O (powiat staszowski, województwo świętokrzyskie). Do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw producent zadeklarował działkę o powierzchni 1,06ha. Na wezwanie organu strona uzupełniła w dniu [...] braki formalne wniosku, natomiast na wezwanie z dnia [...] do usunięcia nieprawidłowości wniosku strona wyjaśnień nie złożyła. Powyższa okoliczność legła u podstaw decyzji z dnia [...] mocą której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania J.J. płatności do gruntów rolnych na 2007 r. z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych wraz z sankcjami w łącznej wysokości 1120,73zł. W wyniku odwołania J.J. powyższa decyzja została uchylona decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia[...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego postępowania administracyjnego J.J. na wezwanie organu w dniu [...] podpisała załączniki graficzne, a następnie złożyła korektę wniosku. W dniu [...] organ po raz kolejny wezwał stronę do wyjaśnienia nieprawidłowości odnośnie działki nr 2136/10 wskazując jakie dokumenty są niezbędne dla skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości. Mimo odpowiedzi na wezwanie J.J. nie odniosła się do wykrytych nieprawidłowości. Zawiadomiona przez organ o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR po raz kolejny odmówił J.J. płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Od powyższej decyzji odwołała się J.J. podnosząc, że w dniu [...] dokonała korekty wniosku według zasad wskazanych przez pracownika Agencji oraz uzyskała zapewnienie co do pozytywnego załatwienia sprawy. Zarzuciła, iż organ nie przeprowadził żadnej kontroli na miejscu. Do odwołania strona załączyła potwierdzenie przyjęcia jej dokumentów z dnia [...] oraz nakaz płatniczy obejmujący powierzchnię 2,8391ha podkreślając, iż we wniosku o przyznanie płatności za 2007 r. zadeklarowała powierzchnię 2,68ha. Rozpatrując odwołanie organ wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 46, poz.309). Organ wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia zawyżenia deklaracji powierzchni użytkowanej rolniczo stosowane są zmniejszenia lub wykluczenia zgodnie z przepisami art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004, str. 1 z późn. zm.), w przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej (UOP). Organ odwoławczy ustalił, że działka ewidencyjna nr 2136/10 została błędnie zadeklarowana przez Wnioskodawczynię, w związku z tym położona na niej działka rolna oznaczona literą B o powierzchni 1,02ha została wykluczona z płatności. Powierzchnia działek przyjęta do płatności wynosiła zatem 1,66ha. Procentowe zawyżenie powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem z dnia [...] wyniosło 61,45% w stosunku do powierzchni stwierdzonej co skutkuje odmową przyznania płatności na 2007r. i nałożeniem sankcji w wysokości 307,57zł (iloczyn powierzchni zawyżonej 1,02ha i stawki jednolitej płatności obszarowej 301,54zł/ha). Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. stwierdzając, że rolnikowi spełniającemu warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw. Skoro J.J. tych warunków nie spełnia brak podstaw do przyznania jej uzupełniającej płatności obszarowej. Organ II instancji wyjaśnił, iż brak kontroli na miejscu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem przepisy art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. w celu skutecznej weryfikacji zgodności z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności dopuszczają przeprowadzenie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Kontrole administracyjne stosownie do treści art. 24 cyt. rozporządzenia służą do wykrycia nieprawidłowości za pomocą narzędzi informatycznych (tzw. kontrole krzyżowe). Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów. Zadeklarowana działka nr 2136/10 nie została zidentyfikowana w Ewidencji gruntów i budynków, a wezwana do przedstawienia stosownych dokumentów wnioskodawczyni, dokumentów nie przedłożyła. Brak możliwości wycofania wniosku w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości organ uzasadnił treścią art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Organ wskazał, iż na mocy art. 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. do postępowań w sprawach indywidualnych znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR rozpoznając sprawę organy kierowały się zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 2 pkt 1-4 tj. zasadą praworządności, zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy mając na względzie regułę dowodzenia, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skargę na decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] J.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, iż wniosek został sporządzony przez fachowców obsługujących teren w oparciu o dokumenty (mapy) przesłane przez Agencję. Zakwestionowała stwierdzenia organu dotyczące "jakiś różnic na gruncie" w sytuacji, gdy nie było kontroli na gruncie i nie sporządzono protokółu. Skarżąca podkreśliła, że na wezwania organu dokonała korekty i poprawiła wniosek zgodnie z zaleceniami pracownika. Za bezprawie uznała działanie organu, który nie uwzględnił wniosku jaki złożyła w związku z przewlekłością postępowania domagając się wycofania wniosku o przyznanie płatności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając zarówno decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy rozpoznając sprawę naruszyły przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta okoliczność stanowi w ocenie Sądu podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że w dacie orzekania organów administracji obu instancji obowiązywała ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35/07 poz. 217 ze zm. wynikającymi z Dz. U. Nr 99/07 poz. 666 i 44/08 poz. 262), o tytule i w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44/08 poz. 262). Zgodnie bowiem z art. 4 ostatnio wymienionej ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 15 marca 2008 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 3. ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu na datę orzekania) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 2 powołanego art. 3, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ust. 3 art. 3 stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przytoczonych przepisów wynika, że organy administracji rozpatrujące sprawę płatności bezpośredniej, mają obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponieważ przepisy ustawy o płatnościach do gruntów rolnych nie zawierają przepisu nakazującego organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, powyższa zasada wyrażona w art. 7 kpa znajduje zastosowanie w sprawie poprzez odesłanie zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych. Z przepisu tego statuującego jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji I instancji nie tylko miał prawo, ale i obowiązek ustalenia takich faktów, które znajdują się w zakresie możliwości samego organu, zwłaszcza tych, co do których organ posiada wiedzę. Jeżeli organ takich działań nie podejmuje to tym samym narusza art. 7 kpa jak również art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca na wezwania organu podejmowała działania mające na celu wyjaśnienie wszelkich nieprawidłowości dotyczących wniosku, o czym świadczy osobiste stawiennictwo w organie oraz składanie pisemnych wyjaśnień, chociaż organ uznał te działania za niewystarczające. Z akt sprawy również bezspornie wynika, że wskazana we wniosku działka oznaczona nr ewidencyjnym 2136/10 znajduje się na załączniku graficznym doręczonym J.J. przez organy agencji. Ustalenie zatem w wyniku kontroli administracyjnej, że działka o takim numerze ewidencyjnym położona w obrębie O Obr. 1 nie znajduje się w Ewidencji gruntów i budynków budzi co najmniej wątpliwości. Zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) Starosta zapewnia nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w celu utworzenia i prowadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Podkreślenia wymaga fakt, że na rozprawie administracyjnej pełnomocnik organu przyznał, iż organ posiada dostęp do bazy danych Ewidencji gruntów i budynków, a co za tym idzie organ jest w stanie sprawdzić samodzielnie i ustalić zmiany w zakresie numeru ewidencyjnego działek. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że stanowisko skarżącej w kwestii działek i ich powierzchni zgłoszonych do dopłat mimo braku przedłożenia wskazanych przez organ dokumentów to jest: wypisu z ewidencji gruntów i budynków bądź wykazu zmian gruntowych, nie zwalniało organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie mogło stanowić podstawy do odmowy ich przyznania na warunkach określonych w art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004r. w przypadku jednolitej płatności obszarowej oraz art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej. Skoro bowiem posiadając nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków organ we własnym zakresie mógł poczynić ustalenia odnośnie identyfikacji numeru ewidencyjnego działki Wnioskodawczyni to w pierwszej kolejności z takiej możliwości powinien skorzystać. Dopiero jeżeli wynik tych ustaleń byłby niewystarczający organ powinien zwrócić się o wyjaśnienia do Wnioskodawczyni, ewentualnie przeprowadzić kontrolę na miejscu w celu weryfikacji wniosku pod względem zgodności z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc. Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, iż Wnioskodawczyni nie przedkładając żądanych dowodów przyczyniła się do odmowy przyznania płatności na 2007r. Tym samym organ naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 kpa oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną w kwestii konieczności uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie odnośnie ustalenia oznaczenia spornej działki w Ewidencji gruntów i budynków położonej - obręb O, Obr. 01, numer obrębu 12, gmina O, powiat staszowski, województwo świętokrzyskie. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 152, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).