II SA/Ke 721/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 721/19 Uzasadnienie Decyzją z dnia 6 sierpnia 2019 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) , po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 25 stycznia 2019 r., znak: [...], nakazującej M. C. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym na działce nr ewid. 136/4, 136/7 i 205/69 w S., gm. S. w terminie do 31 maja 2019 r., tj. do: • wykonania rozbiórki więźby dachowej i pokrycia budynku w całości, • wykonania rozbiórki konstrukcji lukarn w połaci frontowej budynku, • wykonania rozbiórki ściany poddasza części mieszkalnej budynku, • wykonania rozbiórki ściany wschodniej i północnej pomieszczenia kuchni przy sali bankietowej zlokalizowanej w części północno-wschodniej budynku do poziomu fundamentów, • wykonania zabezpieczenia pozostałej części budynku przed negatywnym oddziaływaniem czynników atmosferycznych, • wyłączenia budynku z użytkowania, • umieszczenia na budynku zawiadomienia om stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, zobowiązując również M. C. do niezwłocznego informowania PINB o wykonaniu nałożonych robót, a także wskazując, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i dokumenty umożliwiające pełnienie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną oraz zachowanie zasad BHP, – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określonego terminu wykonania nakazanego obowiązku i orzekając co do istoty sprawy określił nowy termin wykonania nakazanych robót budowlanych do 31 grudnia 2019 r.; – w pozostałej części utrzymywał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 11 lipca 2018 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę stanu technicznego budynku "B." w S., gm. S., uszkodzonego w wyniku pożaru. Stwierdzono wówczas, że obiekt ten to budynek częściowo podpiwniczony, w części południowej dwukondygnacyjny, w części północnej i zachodniej jednokondygnacyjny, o dachu dwuspadowym i jednospadowym z poszyciem blachą stalową powlekaną, murowany z cegły ceramicznej pełnej oraz pustaków żużlobetonowych, o stropie nad piwnicą i parterem (w części południowej) żelbetowym. W wyniku pożaru w dniu 10 lipca 2018 r. zniszczeniu uległa konstrukcja więźby dachowej wraz z pokryciem w całym budynku, stolarka okienna i drzwiowa, sufity oraz wewnętrzne okładziny ścian i podłogi, ściany poddasza części mieszkalnej, wschodnia i północna ściana pomieszczenia kuchni w części północno-wschodniej. Stwierdzono, że budynek nie jest użytkowany i został oznakowany taśmą ostrzegawczą. W dniu 11 lipca 2018 r. w siedzibie organu sporządzono notatkę służbową z rozmowy z M. C., który oświadczył, że jest właścicielem przedmiotowego budynku i z uwagi na koszty remontu zamierza dokonać jego rozbiórki. Podczas oględzin w dniu 9 sierpnia 2018 r. inspektorzy PINB potwierdzili ustalenia z dnia 11 lipca 2019 r. Dodatkowo stwierdzili ugięcie żelbetowego stropu nad pomieszczeniem parteru wspartego na belkach stalowych. W dniu 13 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęła opinia techniczna opracowana w sierpniu 2018 r. przez inż. J. M. i mgr inż. arch. J. B., z której wynika, że remont przedmiotowego budynku biorąc pod uwagę jego aktualny stan techniczny jest ekonomicznie nieuzasadniony. Postanowieniem z dnia 15 października 2018 r. PINB nakazał M. C. dostarczenie w terminie do 20 grudnia 2018 r. ekspertyzy konstrukcyjnej stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, wskazując, że przepisy prawa budowlanego nie regulują kwestii ekonomicznych remontu obiektu. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 26 października 2018 r. M. C. przesłał ww. opinię z sierpnia 2018 r. Na rozprawie administracyjnej w dniu 5 grudnia 2018 r. oświadczył, że zamierza rozebrać przedmiotowy budynek. W tak ustalonym stanie faktycznym PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 stycznia 2019 r., powołując w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 68 pkt 1, 2 i 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"). W odwołaniu M. C. stwierdził, że organ powinien wydać decyzję w trybie art. 67 Pb. Wyjaśnił, że nie zamierza remontować, ani odbudowywać uszkodzonego budynku. W dniu 20 maja 2019 r. inspektorzy PINB , w ramach uzupełnienia materiału dowodowego na zlecenie organu odwoławczego, przeprowadzili kontrolę stanu technicznego przedmiotowego budynku. Akta sprawy zostały nadto uzupełnione o ekspertyzę konstrukcyjną tego obiektu, opracowaną w czerwcu 2019 r. przez autorów opinii z sierpnia 2018 r. W opracowaniu tym zawarto ocenę wytrzymałości betonu stropu na poziomie 4,67 budynku, elementu murowanego ścian poddasza oraz stropu nad częścią piwniczną wskazując, że jest to beton stosunkowo niewielkiej wytrzymałości. Autorzy stwierdzili, że z uwagi na przepisy przeciwpożarowe budynek zagraża bezpieczeństwu, a działania naprawcze wiązałyby się z koniecznością opracowania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, co byłoby "przedsięwzięciem co najmniej dyskusyjnym". Stwierdzono również, że trwałe odkształcenie podciągów stalowych nad parterem świadczy o "przekroczeniu przez te elementy granicy plastyczności, co dyskryminuje je jako materiał konstrukcyjny". Przedmiotowy obiekt "nie nadaje się więc do remontu, ani odbudowy". WINB stwierdził, że skoro przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, to organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 Pb. Wyjaśnił, że na podstawie tego przepisu nie można nałożyć na stronę obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem organu przedmiotowy budynek nie kwalifikuje się do całkowitej rozbiórki, a tym samym do wydania decyzji w trybie art. 67 Pb. Z opinii z sierpnia 2018 r. wynika, że ściany nośne budynku po pożarze zostały zużyte w 65%, natomiast ściany piwnic tylko w 30%. Autorzy tej opinii jedynie z przyczyn ekonomicznych uznali, że remont byłby nieuzasadniony. W czerwcu 2019 r. ocenili stan techniczny stropu żelbetowego nad pomieszczeniem sali bankietowej jako awaryjny, wskazując, że belki stalowe wykazują ugięcia, kwalifikując zużycie tego elementu w 90%. Jako awaryjny oceniono również strop nad częścią mieszkalną na poddaszu (80% zużycia). Stopień zużycia kominów oceniono na 60%. Organ odwoławczy przyjął, że nie cały obiekt uległ zniszczeniu wskutek pożaru, nie wszystkie pomieszczenia (poziomy) budynku zostały objęte pożarem. Jeśli natomiast właściciel obiektu nie zamierza odbudować zniszczonych elementów, to powinien wystąpić o pozwolenie na rozbiórkę. Nie ma przeszkód do wystąpienia z takim wnioskiem bez uprzedniego przeprowadzenia robót budowlanych w trybie art. 66 Pb. W skardze do tut. Sądu M. C. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: 1) niezastosowanie art. 75 w zw. z art. 78 § 1 i art. 84 § 1 Kpa przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność odbudowy lub konieczności rozbiórki spalonego budynku; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niezabranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz pominiecie ekspertyz inż. J. M. i mgr inż. J. B.; 2. prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 Pb i niezastosowanie art. 67 ust. 1 Pb w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowych lub niewykończonych obiektów budowlanych przez nakazanie wykonania robót zabezpieczających i remontowych, pomimo że z ekspertyzy budowlanej wynika, że pozostałości budynku z przyczyn technicznych nie nadają się do odbudowy, a budynek powinien być jak najszybciej rozebrany. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że jak wynika z ekspertyzy z sierpnia 2018 r. tylko fundamenty i ściany piwnic nie przejawiają śladów zniszczenia. Wszystkie pozostałe elementy substancji budowlanej są w stanie awaryjnym lub złym. W związku z powyższym skarżący zamierza przedmiotowy budynek rozebrać. Powołując się na poglądy orzecznictwa podniesiono, że użyty w art. 67 Pb zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia tych prac, ale też do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie, że skarżący może dokonać rozbiórki na zasadach ogólnych (art. 31 Pb) stoi zaś w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), dalej "Pb", stosownie do którego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4), organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że budynek mieszkalno-usługowy na działce nr ewid. 136/4, 136/7 i 205/69 w S., gm. S., jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Zgodnie z ustaleniami z protokołu kontroli w dniu 10 lipca 2018 r. zniszczeniu uległa konstrukcja więźby dachowej wraz z pokryciem w całym budynku, stolarka okienna i drzwiowa, sufity oraz wewnętrzne okładziny ścian i podłogi, ściany poddasza części mieszkalnej, wschodnia i północna ściana pomieszczenia kuchni w części północno-wschodniej. Budynek nie jest użytkowany. Dodatkowo, z ekspertyzy z sierpnia 2018 r. wynika, że ściany nośne budynku po pożarze zostały zużyte w 65%, ściany piwnic w 30%, strop żelbetowy w 90%, strop nad częścią mieszkalną na poddaszu w 80%, kominy w 60%. Nie budzi również wątpliwości ocena, że przedmiotowy obiekt powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Przedmiotem sporu jest natomiast zasadność orzeczenia w niniejszej sprawie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Pb, w sytuacji, gdy właściciel przedmiotowego obiektu z uwagi na koszty remontu i uszkodzenia chce go rozebrać. Skarżący konsekwentnie wskazuje, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 67 ust. 1 Pb, zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Nieracjonalność remontu wynika również z ww. ekspertyzy. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że przepis art. 67 Pb znajduje zastosowanie również do sytuacji, kiedy właściciel znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym obiektu nie ma zamiaru doprowadzać tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd, że zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" zawarty w art. 67 ust. 1 Pb, dotyczy nie tylko obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale też braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA; z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 515/08; z dnia 18 września 2019 r., sygn. II OSK 1619/19). Przedmiotowy obiekt niewątpliwie nie jest użytkowany, nie pełni przypisanej mu funkcji mieszkalno-usługowej, nie jest związany z żadnym innym obiektem i znajduje się w stanie technicznym wymagającym interwencji. Właściciel tego obiektu w toku postępowania jasno wyraził brak woli podjęcia prac w celu doprowadzenia go do stanu odpowiedniego technicznie i dalszego jego użytkowania. W tych okolicznościach, sama tylko techniczna możliwość wykonania remontu obiektu budowlanego przy bierności jego właściciela nie jest wystarczająca do wydania nakazu na podstawie art. 66 ust. 1 Pb. Niezbędne jest tu uzyskanie przez organ nadzoru budowlanego wiarygodnego zapewnienia właściciela o możliwości wykonania robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu odpowiedniego technicznie. Nakazanie wykonania robót budowlanych zmierzających do przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem budowlanym, a także nakazanie rozbiórki takiego budynku stanowi ingerencję władzy publicznej w uprawnienia właścicielskie. Rozstrzygniecie, czy w sprawie należy zastosować art. 66 czy art. 67 Pb musi być więc poprzedzone ustaleniem zamiaru właściciela. Niezależnie od powyższego, trudno nie zauważyć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprzeczności pomiędzy nałożeniem na stronę obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 Pb, (podlegających egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym przewidzianej w art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i jednoczesnym stwierdzeniem, że "organ nie widzi przeszkód, aby M. C. od razu wystąpił z wnioskiem o dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku, bez konieczności przeprowadzania najpierw robót nakazanych przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego, czyli bez przeprowadzenia rozbiórki "na raty". W ocenie Sądu, w sytuacji gdy właściciel budynku w złym stanie technicznym nie zamierza remontować ani odbudowywać obiektu, prowadzący postępowanie organ nadzoru powinien zakończyć sprawę orzeczeniem rozbiórki, na podstawie art. 67 ust. 1 Pb. Wobec zastosowania wadliwej podstawy rozstrzygnięcia, odnoszenie się do podnoszonych w skardze uchybień procesowych jest bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 Pb, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach, na które złożyły się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności uwzględni stanowisko, że użyte w art. 67 ust. 1 Pb sformułowanie "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" dotyczy również braku zamiaru właściciela obiektu budowlanego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.