II SA/Ke 721/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L., od decyzji z [...] marca 2021 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy D. odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Z. K. - ojciec wnioskodawczyni J. L. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, że wnioskowane świadczenie nie powinno zostać przyznane, gdyż niepełnosprawność uprawnionego do opieki, powstała po ukończeniu przez niego 25-go roku życia. Przytaczając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych ugruntowane po wydaniu tego wyroku, Kolegium wskazało, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego organ II instancji podkreślił, że uprawniony do opieki pozostaje w związku małżeńskim z M. K., na której ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności i która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. Kolegium zacytowało art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. i wskazało, że przepis ten wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskich, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że skoro obowiązek alimentacyjny względem Z. K. ciąży w pierwszej kolejności na jego żonie, a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania przez nią tej opieki, to obowiązek ten nie ciąży na wnioskodawczyni, a w konsekwencji brak było podstaw do przyznania jej żądanego świadczenia. Kolegium dodało, że zauważa, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie dotyczące stanu zdrowia M. K., ale na jego podstawie trudno ocenić, czy faktycznie dolegliwości, na które cierpi uniemożliwiają jej sprawowanie opieki nad mężem. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych organu II instancji wynika, że Z. K. zmarł w dniu [...] sierpnia 2021 r., w związku z czym pełnomocnik J. L. w piśmie z 6 września 2021 r. ograniczył wniosek domagając się ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku do dnia zgonu osoby wymagającej opieki. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, J. L. zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tej sprawie; - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 6, 8, 9, 77 § 1, 7 w związku z 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowanie nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wykonywaną pracę, sam nie jest zdolny tej pracy wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inna osobę (wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 987/12). Wnosząca skargę podkreśliła, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącą sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. K.. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zatem z powyższym, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaistniała przesłanka do odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Z przytoczonego przepisu wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki. Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest, że ojciec skarżącej Z. K. spełnia powyższe warunki. Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca, co w niniejszej sprawie odnosi się do skarżącej, musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jedna z nich ma charakter negatywny. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego została zaprezentowana wykładnia tego przepisu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, z 26 października 2021 r., I OSK 700/21 - pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Zgodnie z nią, należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły. Do rozważenia zatem pozostaje, czy reguła ta istotnie sprzeciwia się standardom konstytucyjnym, a jej zastosowanie nie pozwala na zrealizowanie celu ustawy lub też pozostaje w sprzeczności z otoczeniem normatywnym (kontekst systemowy). Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad rodzicem w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że nie było w niej sporne, że wymagający opieki niepełnosprawny w stopniu znacznym Z. K. pozostaje w związku małżeńskim z M. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Organ II instancji ustalił natomiast, a potwierdził to w skardze pełnomocnik J. L. (choć bez wykazania jakimkolwiek dokumentem, w szczególności odpisem stosownego orzeczenia), że M. K. jest niepełnosprawna w umiarkowanym stopniu. Oznacza to, że nie zachodzą podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż obowiązek sprawowania opieki nad Z. K. spoczywa w pierwszej kolejności na jego żonie M. K.. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepisy u.ś.r. w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości, przy czym ustawa ta nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki. W związku z przedstawionymi wyżej poglądami nie ma również dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia dołączone do wniosku zaświadczenie lekarskie z 15 grudnia 2020 r., jak również nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego polegać na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wynikłego z przyjęcia, że ustalenie negatywnej przesłanki z art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zwalnia organy z obowiązku ustalania, czy małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym może sprawować opiekę nad nim. Ponieważ jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ma świadomość rozbieżności w orzecznictwie, zwłaszcza wojewódzkich sądów administracyjnych, w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych dla osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w sytuacji, gdy żyje małżonek osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w okolicznościach niniejszej sprawy należy wyrazić pogląd, że nawet gdyby nie przyjąć przedstawionej powyżej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., to i tak nie byłoby podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że odejście od literalnej wykładni omawianego przepisu musiałoby się opierać na wyjątkowych okoliczności zaistniałych w konkretnym przypadku. Taka jednak sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca reprezentowana w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przez fachowego pełnomocnika, nie wykazała w sposób niepozostawiający wątpliwości, że nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem osobiście, czy też pokryć kosztów takiej opieki. Nie zostało bowiem przez stronę złożone orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, na które powołano się w skardze, ani też zaświadczenie lekarskie stwierdzające, czy jest ona w stanie opiekę nad mężem sprawować. Dołączone do wniosku zaświadczenie lekarskie z 15 grudnia 2020 r., choć wskazuje na liczne dolegliwości M. K., to jednak bez wiadomości specjalnych z zakresu medycyny, którymi organy ani sąd nie dysponują, nie pozwala na jednoznaczną ocenę wpływu tych dolegliwości na możliwość sprawowania opieki nad mężem. Nie zostały też przedstawione jakiekolwiek okoliczności, ani tym bardziej dowody, z których by wynikało, że sytuacja materialna M. K. uniemożliwia zastąpienie jej świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki nad mężem przez inną osobę. Trzeba też zauważyć, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz ojca, przez co nie ma podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jej obowiązek alimentacyjny względem matki w rozumieniu przepisów k.r.o. (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I SK 2392/20). Uwzględniając powyższe rozważania nie może być, zdaniem Sądu wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.