II SA/Ke 724/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 724/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant: Referent stażysta Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] numer [...] w przedmiocie : odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A.J. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...] odmawiającą przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, iż A.J. złożył dnia 31 maja 2004r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, w którym strona zadeklarowała ogólną powierzchnię gospodarstwa rolnego wynoszącą 3,37 ha. Wnioskodawca zaznaczył, iż ubiega się o płatność z tytułu ONW do sześciu działek rolnych (A, B, C, D, E, F,) położonych w Powiecie J., Gminie S., obręb K. oraz K-S. Z uwagi na nieścisłości wykryte podczas kontroli administracyjnej wniosku, polegające na ustaleniu, że dwaj producenci złożyli wnioski o dopłaty skierowane w odniesieniu do tej samej działki ewidencyjnej o numerze 41 położonej w obrębie ewidencyjnym K-S., gmina S., A.J. został wezwany do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez osobiste stawienie się lub przez pełnomocnika bądź przesłanie wyjaśnień pisemnych. Powyższe wezwanie zostało doręczone w dniu 16.07.2004r. (co zostało potwierdzone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Skarżący nie stawił się na wezwanie, w związku z tym w dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach. Od decyzji tej złożył odwołanie A.J. podnosząc, że działkę nr 41 użytkuje w całości. Na powyższą okoliczność w dniu 31.01.2005r. przedłożył oświadczenia dwóch świadków( właścicieli sąsiednich działek), w których stwierdzają że oprócz A.J. nikt inny działki nr 41 nie użytkuje. Uzasadniając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na działalność rolniczą prowadzoną na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych dalej obszarami ONW) oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania określają m.in. przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r.w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r., nr 73, poz. 657, z póź. zm.) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) i rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. Jeżeli w odniesieniu do grupy upraw, zadeklarowana powierzchnia przekracza powierzchnię określoną o więcej niż 20% dla odnośnej grupy upraw, nie jest przyznawana żadna pomoc (art. 32 rozporządzenia komisji WE nr 2419/2001), co ma miejsce w przypadku wniosku A.J. Pojęcie "określona powierzchnia" reguluje art. 2 lit. rozporządzenia (WE) 2419/2001 w myśl którego jest to powierzchnia, dla której wszystkie warunki ustanowione w przepisach w zakresie przyznawania pomocy zostały spełnione. Odwołanie złożone przez A.J. nie może być potraktowane, jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień, gdyż nie spełnia koniecznych warunków określonych w art. 58 k.p.a., który wskazuje cztery przesłanki, które muszą wystąpić łącznie aby termin został przywrócony. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy, o czym można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Drugą przesłanką jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu do wniesienia tego wniosku - w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin (czynność tę należy dopełnić nie czekając na przywrócenie terminu). W przedmiotowej sprawie strona nie dokonała powyższych czynności. Organ II instancji nie może również uwzględnić oświadczeń świadków z dnia 31.01.2005r., gdyż zostały one złożone po upływie terminu do złożenia wyjaśnień. Mając na uwadze powyższe, działka rolna oznaczone we wniosku literą "F" (położona na działce ewidencyjnej Nr 41) została wykluczona, ponieważ nie mogła zostać uznana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. za uprawnioną do płatności z tytułu ONW. Powyższe powoduje następujące skutki - powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności z tytułu ONW wynosiła 2,74 ha. Działki zweryfikowane jako uprawnione do płatności z tytułu ONW to działki rolne oznaczone we wniosku jako A, B, C, D, E, o łącznej powierzchni 2,03 ha. Powierzchnia zweryfikowana negatywnie wynosi 0,71 ha (powierzchnia działki rolnej "F", wykluczonej ze względu na nie wyjaśnienie w terminie nieścisłości dotyczących tej działki) i wyniosła 34,97 % powierzchni uprawnionej do płatności z tytułu ONW. Zgodnie, więc z art. 32 ust. 1 w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. - jeśli różnica wynosi więcej niż 20% określonej powierzchni, dla odnośnej grupy upraw, nie jest przyznawana żadna pomoc. Uwzględniając powyższe, w przypadku wniosku A.J. odmówiono przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A.J. zarzucając, iż na wezwanie organów stawił się w ARiMR w J., ale nie zostało to odnotowane przez pracownika Agencji. Podkreślił, że użytkuje działkę ozn. Nr 41, co potwierdzili świadkowie, których oświadczenia przedłożył organowi. Na tę okoliczność została sporządzona w dniu 31.01.2005r przez pracownika organu I instancji notatka służbowa, przy udziale tych świadków. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo podniósł, że nie mógł uwzględnić dostarczonych oświadczeń świadków, gdyż zostały złożone po upływie terminu do złożenia wyjaśnień, a oświadczenia te powinny być złożone przez skarżącego najpóźniej w dniu złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, że sprawa o przyznanie przedmiotowych płatności jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego ( por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r., nr 73, poz. 657, z póź. zm.), oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), i rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92.), a inicjatywa wszczęcia postępowania zależy od samego zainteresowanego. Z faktu, iż załatwienie tego rodzaju sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej wynika, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o przyznanie płatności obowiązują reguły i zasady zawarte w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższa okoliczność determinuje sposób prowadzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji poprzez ustawowy obowiązek tego organu ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpoznać wszystkie zgłaszane przez strony żądania, zarzuty, wnioski oraz przedłożone dowody oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji ( por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r. IV S.A. 385/87 GAP 1987, nr 21, str. 40), przy czym podstawą orzekania organu odwoławczego jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania ( art. 136, 138 k.p.a.). Zgodnie z art. 10 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Na etapie postępowania wyjaśniającego czynny udział strony wyraża inicjatywa strony w przeprowadzaniu dowodów mających wykazać fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 78 k.p.a. gwarantuje stronie wpływ na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego stanowiąc, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Pojawia się w związku z tym pytanie do jakiego momentu strona ma prawo zgłosić żądanie przeprowadzenia dowodu. Z analizy przepisów procedury administracyjnej regulowanej kodeksem postępowania administracyjnego, w szczególności art. 78 k.p.a. wynika, że kodeks nie określa żadnego terminu, po upływie którego zgłaszanie wniosków dowodowych byłoby niedopuszczalne, ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani w postępowaniu odwoławczym. Organ administracji ma obowiązek uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu zgłoszone w każdym czasie, nawet po zakończeniu postępowania dowodowego, o ile tylko przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, niestwierdzona wcześniej innymi dowodami. W związku z powyższym w sytuacji, gdy kodeks nie przewiduje granicznego terminu dla zgłaszania wniosków dowodowych, żądanie przeprowadzenia dowodu nie może być z góry uznane za spóźnione. Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej ( materialnej) nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Konkretyzację powyższej zasady stanowi treść art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika dla organów obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia I instancji, a orzeczeniem organu II instancji. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowody zebrany w postępowaniu, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne podnoszone przez strony, a mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa procesowego Jak wynika z akt sprawy skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, że działkę nr 41 użytkuje w całości. Na powyższą okoliczność w dniu 31.01.2005r. przedłożył oświadczenia dwóch świadków, właścicieli sąsiednich działek, w których stwierdzają, że oprócz A.J. nikt inny nie użytkuje działki nr 41. Organ odwoławczy wbrew obowiązkom wynikającym z powołanych powyżej przepisów okoliczności tej nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy, uznając, że zgłaszanie wnioskowanych dowodów jest spóźnione, bowiem zostały one złożone po upływie terminu do złożenia wyjaśnień. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ prezentuje stanowisko, iż oświadczenia te powinny być złożone przez skarżącego najpóźniej w dniu złożenia odwołania, nie wskazując przy tym podstawy prawnej uprawniającej do takiego twierdzenia. Jest poza sporem, że na gruncie przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowych płatności, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie osoby uprawnionej do ich przyznania. Należy podnieść, iż płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznaje się na wniosek producenta rolnego. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem podjąć wszelkie działania w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w kontekście przedstawionych przez stronę dowodów. Twierdzenie, iż dowody te nie mogą być uwzględnione bowiem zostały przedłożone po terminie wskazanym w wezwaniu jest w świetle powyższych okoliczności nieuprawnione. Jak wskazano powyżej, w sytuacji gdy kodeks nie przewiduje granicznego terminu dla zgłaszania wniosków dowodowych, żądanie przeprowadzenia dowodu nie może być z góry uznane za spóźnione. W konsekwencji przedstawionych okoliczności organ odwoławczy, podejmując decyzję administracyjną, związany jest rygorami procedury administracyjnej, winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zobowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie niniejszej organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia - w ocenie Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie, organ mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.