II SA/Ke 724/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...], po rozpatrzenia odwołania H.N. od decyzji Starosty z [...], odmawiającej aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków powiatu s. jednostka ewidencyjna S. obręb [...], polegającej na odłączeniu z powierzchni działek o numerach [...]powierzchni zajętej pod ulicę [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że H.N. i Z.N. domagali się doprowadzenia do zgodności zapisów w ewidencji gruntów obrębu S. ze stanem prawnym wynikającym z księgi wieczystej [...]dla działek o numerach [...] i [...]oraz z księgi wieczystej [...] dla działki nr [...]położonych przy ul. [...], tzn. odpisania powierzchni tej ulicy od powierzchni działek. Dalej Inspektor Wojewódzki podał, że ewidencja gruntów dla obrębu S. została założona w 1969 r. W rejestrze gruntów sporządzonym w 1969 r. wykazano działkę nr [...] o powierzchni 0,27 ha oraz działkę nr [...]o powierzchni 0,19 ha. Działki te uwidoczniono na mapie ewidencyjnej w skali 1:5000. Zgodnie z obowiązującymi wówczas zasadami dotyczącymi prowadzenia ewidencji gruntów, powierzchnię działek wykazywano z dokładnością do 1 ara co oznacza, że w rejestrach gruntów nie wykazywano rzeczywistej powierzchni działek lecz zaokrągloną do wymaganej dokładności. Biorąc pod uwagę dostępne wówczas metody pomiarów oraz sposób obliczania powierzchni działek ewidencyjnych metodą kombinowaną w oparciu o miary pozyskane częściowo graficznie, rozbieżność pomiędzy powierzchnią rzeczywistą działek, a ich powierzchnią wykazaną w ewidencji mogła być znaczna. Zgodnie z instrukcją techniczną o wykonywaniu robót geodezyjnych związanych z pracami urządzeniowo-rolnymi i ewidencją gruntów na obszarach gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów, wprowadzoną w życie zarządzeniem nr 47 Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 r., dopuszczalna odchyłka przy obliczaniu powierzchni dla działek o powierzchni mieszczącej się w przedziale 0,19 ha do 0.27 ha na mapie w skali 1:5000 wynosiła ± 100 m2 - 109 m2. W latach 1985-1992 r. na terenie obrębu S. przeprowadzono aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja dotycząca aktualizacji ewidencji gruntów została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 lutego 1993 r. pod numerem ewidencyjnym 2019-3/93. Jak wynika ze sprawozdania technicznego zamieszczonego w tej dokumentacji celem prac związanych z aktualizacją ewidencji gruntów był między innymi pomiar nowych dróg, zmierzenie nowych działek, a także przeprowadzenie dochodzenia stanu władania. W trakcie prac pomierzono drogę stanowiącą obecnie ulicę [...] i oznaczono ją jako odrębną działkę ewidencyjną. W ten sposób powstały działki o numerach [...]o powierzchni 0,11 ha i [...]o powierzchni 0,17 ha, utworzone z gruntów dawnej działki nr [...] położonych po obu stronach drogi stanowiącej obecną ulicę [...]. Na nowej mapie ewidencyjnej uwidoczniono działki nr [...] i nr [...] oraz działkę nr [...] przylegającą do drogi stanowiącej ulicę [...]. Mapa ewidencyjna sporządzona w wyniku aktualizacji została wykonana w skali 1:2000, co utrudnia porównanie tej mapy z mapą ewidencyjną wykonaną przy założeniu ewidencji gruntów w skali 1:5000 nr 223/14/129/69. Na podstawie porównania tych map nie można ustalić, czy w wyniku wydzielenia drogi stanowiącej ulicę [...] uległy zmianie granice działki nr [...] i czy część gruntów stanowiących działkę nr [...] przedstawioną na mapie ewidencyjnej nr 223/14/129/69 została włączona do działki wydzielonej jako droga stanowiącej ulicę [...]. Powierzchnia działki nr [... ]obliczona w trakcie prac związanych z aktualizacją ewidencji nie uległa zmianie i wynosi nadal 0,19 ha. Organ II instancji podkreślił, że jak wskazują dokumenty pochodzące z dokumentacji technicznej nr 2019-3/93 wykonanej w czasie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, powierzchnie działek o numerach [...]/1, [...] i [...]obliczono na nowo również metodą kombinowaną, a następnie zaokrąglono do wymaganej dokładności 0,01 ha. Stan władania gruntami ustalony w czasie aktualizacji ewidencji został wykazany w protokole z 11 sierpnia 1986 r. i okazany zainteresowanym. W odniesieniu do działki nr [...]protokół ten podpisała jej ówczesna współwłaścicielka D. K., a w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] E. K. - ówczesny współwłaściciel tych działek. W rejestrze gruntów sporządzonym w 1992 r. w jednostce rejestrowej nr 428 wykazano działkę nr [...] o powierzchni 0,19 ha jako własność D. i T. małż. K., a w jednostce rejestrowej nr 706 wykazano działki nr [...]o powierzchni 0,11 ha i nr [...]o powierzchni 0,17 ha, jako własność A. i E. małż. K.. Na mocy aktu notarialnego z 4 lutego 2008 r. Rep. [...] współwłaścicielami działek nr [...] i nr [...] stali się: H. i Z. małż. N. oraz A. K.. Następnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Skarżysku - Kamiennej z 29 grudnia 2009 r. sygn. akt I Ns 529/07 wyłączną właścicielką działki nr [...] stała się A. K. Dla działek nr [...] i nr [...] została założona księga wieczysta [...], w której w dziale II dotyczącym własności nadal figuruje stan wynikający z aktu notarialnego z 4 lutego 2008 r. Rep. [...]. W 1978 r. założono księgę wieczystą dla gruntów będących własnością D. i T. małż. K., w tym między innymi dla działki nr 1388. Stan wykazany w tej księdze od czasu jej założenia nie uległ zmianie. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Skarżysku Kamiennej z 17 września 2009 r. sygn. akt I Ns 576/09 spadek po D K. nabyli: mąż T. K. oraz dzieci [...]. Zatem działka nr [...] stanowi obecnie własność spadkobierców D. K.. W zakresie numeracji, przebiegu granic i powierzchni działki nr [...], będącej obecnie własnością H. i Z. małż. N. oraz w zakresie numeracji, przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny ze stanem ustalonym w czasie jej aktualizacji dokonanej w latach 1985-1992 r. Organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z aktualnej mapy ewidencyjnej i z materiałów źródłowych dotyczących założenia ewidencji gruntów i jej aktualizacji przeprowadzonej w latach 1985-1992, droga stanowiąca ulicę [...] zaliczona do kategorii dróg gminnych, została wydzielona jako odrębna działka ewidencyjna. Powierzchnia działek nr [... ]i nr [...] została w czasie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obliczona odrębnie i nie obejmuje gruntów zajętych pod ulicę [...]. Brak zmiany powierzchni działki nr [...]oraz suma powierzchni działek nr [...]i nr [...] zbliżona do powierzchni dawnej działki nr [...] nie stanowi dowodu na to, że do powierzchni działek nr [...]i nr [...]wliczono powierzchnię gruntów zajętych pod ulicę [...]. Przyczyną określenia takiej powierzchni tych działek jest mało dokładna metoda przyjęta do obliczenia ich powierzchni, dopuszczalna w czasie aktualizacji ewidencji wykonanej w latach 1985 - 1992, a także wymóg zaokrąglania powierzchni działek ewidencyjnych do 0,01ha. Następnie Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w celu wykazania w ewidencji gruntów i budynków dokładnej powierzchni działek nr [...] i nr [...], zgodnie z obecnie obowiązującymi standardami z dokładnością do 1 m2 , obliczonej ścisłą metodą analityczną ze współrzędnych, niezbędne jest wykonanie pomiarów oraz opracowanie stosownej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Jednak obecnie materiały źródłowe, dotyczące ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], to wyłącznie dokumenty pochodzące z aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wykonanej w latach 1985-1992 r. Organ dodał, że stan wykazany w aktualnej ewidencji, w zakresie numeracji, przebiegu granic i powierzchni działek nr [...] i nr [...] jest zgodny ze stanem ustalonym w czasie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dokonanej w latach 1985-1992 r. tj. zgodny z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, Dz. U. z 2013. poz. 1551), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Stosownie do § 46 ust. 1 dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 tego rozporządzenia tj. między innymi właścicieli gruntów. Ponadto zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych; 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych; 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Natomiast zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Zdaniem organu odwoławczego z powyższych przepisów wynika, że organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wnosząc o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków winny przedstawić organowi prowadzącemu ewidencję dokumenty będące podstawą do wprowadzenia żądanej aktualizacji. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie ma natomiast obowiązku zlecania wykonywania dokumentacji będącej źródłem danych ewidencyjnych na żądanie podmiotów wnoszących o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków . Prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...], organ I instancji wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentacji mogącej być podstawą do zmiany danych wykazanych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działek nr [...]i nr [...]. W wyznaczonym terminie wnioskodawcy nie złożyli stosownej dokumentacji. Wobec braku dokumentacji będącej podstawą do wprowadzenia żądanej przez wnioskodawców zmiany w ewidencji, a jednocześnie wobec zgodności danych ewidencyjnych z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, zdaniem organu odwoławczego organ I instancji słusznie odmówił aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję H.N. zarzuciła, że inna jest powierzchnia działki nr [...] i nr 1388, "gdyż powierzchnia ul. [...] wchodzi w powierzchnię tych działek - dodaje szerokość ul. [...] tj.10 metrów x szerokość danej działki 20,20m, to wychodzi ponad 2,02 ara". Skarżąca stwierdziła, że skoro ulica [...] jest drogą należącą do Powiatu, to Powiat, a nie ona powinien pokryć koszty pomiaru przez geodetę. Dodała, że droga [...] przecięła jej działkę na pół na działki o numerach [...]i [...], pomimo jednak, że z działki pierwotnej [...] została wydzielona powierzchnia pod drogę (ul. [...]), z ogólnej powierzchni tej działki nic nie ubyło tzn. nadal płaci ona podatki tak jakby nie zabrano jej nic z tej działki. Takie podatki będzie płaciła dopóki Starosta nie uzgodni stanu faktycznego z zapisami w ewidencji. Podniosła, że do identycznego wniosku sąsiadów Starosta się przychylił i obecnie mają oni te sprawy uregulowane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu stwierdził, że nie jest możliwe wpisanie do ewidencji powierzchni wynikającej z pomiarów z 1993 r., gdzie powierzchnia była ustalona z dokładnością do 1 metra kwadratowego i następnie zaokrąglona, gdyż pomiary wówczas wykonane nie odpowiadają aktualnym standardom, które wymagają obliczania powierzchni ze współrzędnych ścisłą metodą analityczną. Nie jest prawdą, aby Starosta na działkach sąsiednich dokonał aktualizacji jak twierdzi skarżąca. Były dokonywane pomiary ale chodziło o ustalenie przebiegu granic. Ewentualna zmiana powierzchni nieruchomości skarżącej mogłaby być dokonana z urzędu ale po przeprowadzeniu modernizacji całego obrębu. Ponadto ustalenie powierzchni działki wymaga ustalenia jej granic. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca domagała się w toku postępowania przed organami administracyjnymi zmniejszenia powierzchni działek nr [...] oraz [...], których jest współwłaścicielką wraz z mężem o powierzchnię drogi (wniosek w taki sposób został sprecyzowany w dniu 30 kwietnia 2014 r.- k. 28), która została wydzielona jako odrębna działka ewidencyjna w trakcie aktualizacji ewidencji gruntów zakończonej w 1993 r. Jako dowód, że należące do niej działki zawierają powierzchnię drogi – ul. [...] - wskazywała na to, że po wydzieleniu drogi powierzchnia działki nr [...]nie zmniejszyła się, podobnie jak i nie zmniejszyła się suma powierzchni działek [...]i [...]/ 2 (ta ostatnia stanowi własność A. K.) w stosunku do powierzchni działki [...], z której droga została wydzielona. Organ odmówił dokonania zmiany wskazując, że nie dysponuje dokumentacją geodezyjna, pozwalającą na wprowadzenie takiej zmiany, bowiem zarówno pomiary do założenia ewidencji gruntów jak i pomiary dokonywane w czasie jej aktualizacji na przełomie lat 80-tych i 90-tych były wykonywane metodą kombinowana, z dokładnością do 1 ara, w związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie, że faktycznie obecnie powierzchnia należących do skarżącej działek jest mniejsza. Ponadto w odniesieniu do działki [...]organ dodatkowo wskazał, że z uwagi na to, że mapa z 1968 r., została sporządzona w innej skali niż mapa do aktualizacji ewidencji gruntów, nie jest możliwe stwierdzenie na podstawie porównania tych map, czy droga faktycznie została wydzielona z tej działki, to jest nr [...]r. Należy zgodzić się z organem, że dokumentacja jaka jest w jego posiadaniu nie pozwala na wprowadzenie żądanych przez skarżącą zmian. Bez bowiem przeprowadzenia nowych, odpowiadających obecnym standardom pomiarów, w tym także ustalenia przebiegu granic działek skarżącej nie jest możliwe ustalenie ich faktycznej powierzchni. H.N. w zasadzie nie kwestionuje konieczności przeprowadzenia takich pomiarów. Spór natomiast sprowadza się do tego, czy organ był zobowiązany do zlecenia przeprowadzenia takich pomiarów i sporządzenia stosownej dokumentacji z urzędu czy też to skarżąca, skoro domaga się wprowadzenia zmiany, powinna wykazać stosowną dokumentacją, że faktycznie powierzchnia jej działek jest mniejsza niż ta, jaka jest ujawniona w ewidencji gruntów. Zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 542), dalej w skrócie rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy: 1) utrzymywanie systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy; 2) utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi; 3) archiwizacja wycofanych danych ewidencyjnych; 4) udostępnianie danych ewidencyjnych; 5) ochrona danych ewidencyjnych przed ich utratą, zniszczeniem, niepożądaną modyfikacją, nieuprawnionym do nich dostępem i ujawnieniem; 6) okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych; 7) sporządzanie powiatowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją; 8) modernizacja ewidencji. Jeśli chodzi o obowiązek wskazany w pkt. 2 to podkreślenia wymaga, że chodzi tu o zgodność z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Organ wykazał, że stan aktualnie istniejący jest zgodny z dokumentacją, jaką posiada. Nadto, zdaniem Sądu, organ należycie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie tego, że wcale nie jest oczywiste twierdzenie skarżącej, że należące do niej działki [...]mają mniejsze powierzchnie niż te, jakie wynikają z ewidencji gruntów. Nie jest bowiem oczywiste, w świetle dokumentów, którymi dysponuje organ prowadzący ewidencję gruntów, stwierdzenie, że droga została wydzielona z działki [...]ani też, że aktualna faktyczna powierzchnia działek skarżącej jest mniejsza niż wskazana w ewidencji. Z dokumentacji sporządzonej dla potrzeb aktualizacji wynika bowiem, że dokonane wówczas pomiary uwzględniały wydzielenie drogi jako odrębnej działki ewidencyjnej, jednocześnie jednak pomiary te były dokonywane metodą kombinowaną, nie odpowiadającą współczesnym wymogom, tak więc mogły być one niedokładne, podobnie jak pomiary przeprowadzone pod koniec lat 60-tych, służące do założenia ewidencji gruntów. Ta okoliczność powoduje, że brak jest podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że powierzchnia działek skarżącej jest faktycznie mniejsza niż wskazana w ewidencji i że ta różnica powoduje konieczność zlecenia sporządzenia z urzędu czynności o jakich mowa w § 36 pkt 8 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia, tj. geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych, a następnie stosownej dokumentacji geodezyjnej, pozwalającej na wprowadzenie zmian. Z kolei jeśli chodzi o okresową weryfikację danych ewidencyjnych (pkt 6 § 44 rozporządzenia), to stosownie do § 54 rozporządzenia przeprowadza się ją z urzędu w całym obrębie, tak więc skarżąca nie ma legitymacji do żądania jej dokonania. Reasumując zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że o ile skarżąca domaga się zmniejszenia powierzchni działek wykazanej w ewidencji gruntów powinna przedstawić stosowną dokumentację geodezyjną, pozwalającą na wprowadzenie takiej zmiany. Skoro zaś takiej dokumentacji nie złożyła, prawidłowo organy odmówiły uwzględnienia jej wniosku. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).