II SA/Ke 725/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania właścicieli budynków przy ul. A. w S., wniesionego wspólnym pismem z dnia 31 sierpnia 2009r., podpisanym przez M.P., H.K., G.K., M.D., H.K., S.S., J.S., J.M., R.M., S.D., S. ( imię nieznane) i W.C. od decyzji Starosty S. z dnia [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty S. z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.M., W.C. oraz W.P. pozwolenia na budowę chodnika wzdłuż pawilonów od strony ulicy A., drogi dojazdowej od strony wschodniej pawilonów wraz z parkingami na odcinku od ul. S. do ulicy P. w S. (działki nr 102/11 i 91), w części dotyczącej budowy parkingów od strony ul. S. ( obecnie działka Nr 102/28) i od ul. P. ( obecnie dz. Nr 102/31), na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności: Decyzją z dnia [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla R. M., W. C. – K. i W. P. pozwolenie na budowę chodnika wzdłuż pawilonów od strony ul. Armii Krajowej, drogi dojazdowej od strony wschodniej pawilonów wraz z parkingami na odcinku od ul Spółdzielczej do ul. Pułaskiego ( działka nr ewid. 102/1 i 91). W jej uzasadnieniu wskazano między innymi, że inwestorzy wykazali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dołączając do wniosku zgodę Prezydenta Miasta oraz Zarządu Dróg Powiatowych na dysponowanie terenem na czas realizacji zadania. W dniu 15 czerwca 2009r. wpłynął do Starosty wniosek Prezydenta Miasta o stwierdzenie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa wygaśnięcia decyzji z 16 marca 2000r. w części dotyczącej budowy parkingów od strony ul. Spółdzielczej ( obecnie działka nr 102/28) i ul. Pułaskiego (obecnie działka nr 102/31). Wniosek ten został uzasadniony tym, że inwestorzy wykonali jedynie chodnik wzdłuż pawilonów oraz drogę dojazdową od strony wschodniej, natomiast mimo upływu ponad 9 lat od daty wydania decyzji nie rozpoczęto budowy parkingów. Gmina jako właściciel działki nr 102/28 ( dawnej część działki 102/1) kierując się chęcią uporządkowania tego terenu i właściwego jego zagospodarowania jest zainteresowana zakończeniem na obecnym etapie inwestycji i nie wyraża zgody na jej kontynuowanie w zakresie budowy parkingu od strony ulicy Spółdzielczej, gdyż działkę tę zamierza przeznaczyć na inny cel. W tej sytuacji, zdaniem wnioskodawcy, decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jej funkcjonowanie w obiegu prawnym uniemożliwia zagospodarowanie tego terenu przez jego właściciela, to jest Gminę, uniemożliwiając jej tym samym wykonywanie uprawnień wynikających z posiadanego tytułu własności. Odnośnie obecnej działki 102/31 Gmina wskazała, że nie jest już jej właścicielem, gdyż nieruchomość ta została sprzedana na rzecz małżonków K., ale jej obecni właściciele również nie są zainteresowani kontynuowaniem inwestycji objętej decyzją z 2000r., o czym świadczy złożony przez nich wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego na tej działki. W piśmie skierowanym do Starostwa Powiatowego z dnia 7 lipca 2009r. D. i A. małżonkowie K. informując, że w dniu 12 sierpnia 2008r. nabyli w drodze przetargu działkę nr 102/31 od Gminy oświadczyli, że nie przejmują na siebie warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę i również wnieśli o wygaszenie tej decyzji. W dniu 24 lipca 2009r. do organu I instancji wpłynęło pismo podpisane przez W. C. – K., występującą w imieniu mieszkańców pawilonów handlowo - mieszkaniowych przy ul. Armii Czerwonej [...], zawierające zastrzeżenia co do wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Zarzucono w nim, że Gmina sprzedała działkę 102/31 objętą pozwoleniem na budowę bez powiadomienia ich jako inwestorów; w 1991r. nabyli oni w drodze przetargu działki pod pawilony handlowo – usługowe, sprzedane działki były obciążone wadą prawną, polegającą na tym, że nie miały dostępu do drogi. Decyzją ostateczną z dnia 21 maja 1991r. zostali zobowiązani do wykonania na własny koszt parkingu przy ul. Pułaskiego; w jej punkcie 6 stwierdzono, że pawilony będą mogły być oddane do użytkowania po wykonaniu całkowitego zagospodarowania tereny wokół pawilonów, wykonaniu dróg dojazdowych, uporządkowaniu terenu przed pawilonami od strony ul. Armii Krajowej, a także wykonaniu parkingu przy ul. Pułaskiego. W związku z tym wystąpili o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie chodnika wraz z drogą dojazdową i parkingami, którą otrzymali 14 września 1999r, a następnie o wydanie pozwolenia na budowę. Równocześnie podjęli starania o nabycie w drodze bezprzetargowej części działki 102/5, na której posadowione są schody prowadzące do ich pawilonów. Mimo wykonania mapy podziałowej Gmina nie sprzedała im działek, a zamiast tego sprzedała działkę położoną róg ulic Armii Krajowej i Pułaskiego nabywcom, którzy wystąpili z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku, co zakłóci estetykę okolicy oraz naruszy jedyny istniejący ciąg pieszy w rejonie ulicy Pułaskiego. Następnie, domagając się utrzymania w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę dla potrzeb mieszkańców budynków handlowo – mieszkalnych przy ul. Armii Krajowej 6 wskazali, że dotychczas na własny koszt wykonali 90 % inwestycji, gdyż wybudowali górny chodnik oraz zatoki postojowe wzdłuż pawilonów, drogę wewnętrzną od ul. Spółdzielczej do Pułaskiego. Natomiast ostatnim etapem budowy jest wykonanie parkingów od strony Pułaskiego oraz urządzenie zieleni wokół wykonanej inwestycji oraz dokończenie budowy parkingu od strony Spółdzielczej. W piśmie została także zawarta informacja, że R. M. zmarł, a W. P. nie jest już właścicielem pawilonu i nie zna przebiegu prac objętych pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2009r. Starosta uwzględnił wniosek, stwierdzając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa wygaśnięcie decyzji z dnia 16 marca 2000r. w części dotyczącej budowy parkingów od strony ul. Spółdzielczej (obecnie działka 102/28) i ul. Pułaskiego ( obecnie działka 102/31). W uzasadnieniu wskazał, że w chwili obecnej inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którą to okoliczność potwierdzili Prezydent Miasta oraz małżonkowie K. Dlatego też pomimo, że potwierdzili oni ( inwestorzy) zamiar wykonania inwestycji w całości, to bez prawa wejścia na teren inwestycji, niemożliwe stanie się zrealizowanie celu przedmiotowej decyzji. Organ powołał się na wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia [...] września 1994r. SA/PO [...]. Decyzja została wysłana do stron postępowania zakończonego decyzją z 16 marca 2000r. oraz do małżonków K. Uchylając tę decyzję Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził analizy, co do ewentualnego zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, z tym, że odnośnie tej kwestii wskazał, że jego zdaniem, skoro budowa jest prowadzona od 2000r. i nadal jest kontynuowana, to przesłanka ta nie zachodzi. Uznał natomiast, że nie została wyjaśniona przez organ I instancji kwestia czy "umowy – zgody" z dnia 18 listopada 1999r. dot. działki 91 i 102/1 zostały w sposób przewidziany przepisami ustawy rozwiązane. Podniósł, że dopiero utrata przez Inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogłaby stanowić o bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że decyzja może stać się bezprzedmiotowa również w przypadku śmierci inwestora lub rezygnacji przez niego z realizacji robót budowlanych. Natomiast okoliczność, że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na realizację inwestycji na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi podstawy do wygaszenia takiej decyzji. Organ I instancji nie w pełni uzasadnił swoją decyzję, nie wskazał, na czym polega ważny interes społeczny, który miałby spowodować wygaśniecie decyzji oraz jaki jest słuszny interes strony. Jak wynika z odwołania, inwestycja jest wykonywana przez osoby fizyczne z własnych środków i ma służyć społeczności miasta; inwestycja ta miała pełną aprobatę władz miasta i powiatu. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest niezgodna z interesem społecznym, a więc nie zachodzi kolejna przesłanka wynikająca z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, co uniemożliwia jej wygaśnięcie. Niezależnie od tego organ wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa formalnego. Decyzja została skierowana do R. M., pomimo, że z pisma z dnia 23 lipca 2009r. wynikało, że ta osoba zmarła i nie zostali ustaleni jej spadkobiercy. Nadto Wojewoda podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, stosownie do art. 10 § 1 kpa powinien ustalić, komu w niniejszej sprawie przysługuje przymiot strony. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, A. K. zarzucił naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa, które jego zdaniem mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 50 i 140 kodeksu cywilnego, a także art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na nieuwzględnieniu tego, że decyzja organu I instancji stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z 2000r. nie podlegała uchyleniu w części dotyczącej działki 102/31 z następujących przyczyn: 1/ osoby składające odwołanie od decyzji Starosty nie wykazały interesu prawnego do zaskarżenia tej decyzji, skoro nie mają one żadnego tytułu do nieruchomości objętej decyzją z dnia 16 marca 2000r.; 2/ właściciele działki nr 102/31 wyraźnie oświadczyli, że nie wyrażają zgody na kontynuowanie budowy na podstawie decyzji z 2000r., w związku z czym nie istnieją podstawy materialno – prawne do realizacji tej decyzji, wynikające z przepisów dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością przez właściciela - art. 50 i 140 kc oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 4 i 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; 3/ art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje stwierdzić wygaśnięcie decyzji z uwagi na niepodjęcie w ciągu trzech lat prac budowlanych na działce nr 102/31. Skarżący wskazał, że decyzja Starosta była zgodna z prawem i Wojewoda nie mógł jej uchylić i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygniecie sprawy nie wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 10 § kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodzić się należy z Wojewodą, iż Starosta rozpoznał sprawę z naruszeniem tego przepisu. Zauważyć bowiem należy, iż: - po pierwsze prowadził on postępowanie wysyłając pisma do wymienionego w decyzji z dnia 16 marca 2000r. jako jeden z inwestorów R. M. pomimo, że organowi znany był fakt ( a przynajmniej powinien być znany z pisma z dnia 23 lipca 2009r.), że osoba ta nie żyje. Jak wynika z nadesłanego na żądanie Sądu skróconego odpisu aktu zgonu inwestor ten zmarł 30 czerwca 2000r., a więc już po tym, jak decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, natomiast przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, to jest w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.; - po drugie podkreślić należy, iż sprawa o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawą odrębną od sprawy o pozwolenie na budowę. Dlatego też organ I instancji winien był ustalić, kto powinien brać w niej udział jako strona, a więc komu aktualnie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W niniejszej sprawie kwestia ta o tyle może być skomplikowana, że pozwolenie na budowę zostało wydane osobom, które nie były właścicielami nieruchomości, na której miała być prowadzona inwestycja. Ponadto, z dołączonych akt administracyjnych sprawy o pozwolenie na budowę wynika, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla R. M., W. C. i W. P. działających w imieniu właścicieli pawilonów przy ul. Armii Krajowej, wniosek o pozwolenie na budowę złożyły te same osoby, występując jako pełnomocnicy dziesięciu innych osób będących właścicielami pawilonów handlowo – mieszkalnych przy ulicy Armii Krajowej, sama zaś decyzja zatwierdzająca projekt i pozwalająca na budowę wymienia jako inwestorów tylko R. M., W. C. i W. P. Nie zostało także wyjaśnione, czy decyzja z dnia 16 marca 2000r. była przenoszona przez któregoś z inwestorów na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy jedną z osób, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji była W. C. – K. (jeden z trzech inwestorów, wymienionych w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę), której status strony nie może budzić wątpliwości, organ II Instancji był zobowiązany do rozpoznania wniesionego przez nią środka odwoławczego. W tej sytuacji nawet gdyby okazało się, że któraś z pozostałych osób, które podpisały się pod tym samym odwołaniem, i które zostały wymienione w zaskarżonej decyzji, nie ma interesu w rozumieniu art. 28 kpa, to w ocenie sądu i tak nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie bowiem naruszenie przez organ I instancji art. 10 kpa musiało skutkować uchyleniem decyzji Starosty. Samodzielne ustalenie przez organ odwoławczy stron, które powinny brać udział w postępowaniu i zakończenie tego postępowania wydaniem merytorycznej decyzji naruszałoby wynikającą z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności, gdyż pozbawiałoby te osoby prawa do udziału w dwukrotnym rozpoznaniu sprawy. Nieprawidłowo przeprowadzone pod względem procesowym przez organ I instancji postępowanie i konieczność jego ponownego przeprowadzenia przy udziale wszystkich osób, mających interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, powoduje, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie zostało również przez organy należycie wyjaśnione, co podnosi także sam skarżący, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do wygaszenia części decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać należy, iż jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej w pierwszej kolejności jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, gdyż przesłanką wygaśnięcia decyzji, wymienioną w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 kpa ( por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1460/07). W związku z tym w niniejszej sprawie wymagały wyjaśnienia kwestie: czy zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie chodnika, drogi dojazdowej oraz dwóch parkingów, znajdujących się po przeciwnych stronach pawilonów jest jednym obiektem budowlanym, czy też jest to inwestycja związana z budową kilku obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W tym drugim przypadku wymaga ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawo budowlane osobno do każdego z obiektów ( por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1460/07). Zauważyć należy, iż decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w pierwszej połowie 2000r., a więc 10 lat temu i niesporne jest, że do chwili obecnej na działce będącej własnością skarżącego parking nie został zbudowany. Z kolei zawarte w piśmie z dnia 17 marca 2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzenie, że decyzja Starosty z dnia 16 marca 2000r. jest ważna i nadal znajduje się w obiegu prawnym, nie zawiera informacji pozwalających na ustalenie, czy prace były prowadzone w sposób ciągły przez 9 lat od wydania decyzji, czy też z przerwami, a jeśli tak to jak długo przerwy te trwały. Z informacji tej nie wynika także, aby udzielający jej organ zapoznał się z dziennikiem budowy. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu prawidłowo Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dlatego też skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)