II SA/Ke 726/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] o odmowie przyznania W. M. zasiłku celowego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 21.06.2010r. W. M. złożył w siedzibie organu I instancji wniosek o udzielenie pomocy do 20.000 zł na remont budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi z maja 2010r. W oświadczeniu z dnia 09.08.2010r. W. M. wyjaśnił, że nie posiada własnych zasobów pieniężnych umożliwiających rozpoczęcie prac remontowych, w związku z czym wnosi o zaliczkowe przekazanie pomocy w kwocie 7.000 zł z przeznaczeniem na wzmocnienie fundamentów budynku i ich otynkowanie, podłączenie instalacji elektrycznej wewnątrz budynku, wzmocnienie schodów wejściowych i ułożenie na nich płytek oraz odbudowę wejścia od drogi. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał W. M. kwotę 5.000 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego. W dniu 14.07.2010r. W. M. rozliczył przyznaną przedmiotową decyzją pomoc i złożył oświadczenie do wniosku o pomoc do 20.000 zł o przyznanie kolejnej zaliczki w kwocie 8.000 zł. Decyzją z dnia 20.07.2010r. organ ponownie przyznał stronie zasiłek, tym razem na kwotę 8.000 zł, z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego. W dniu 30.07.2010r. W. M. rozliczył przyznaną w/w decyzją pomoc, zaś w dniu 09.08.2010r. złożył oświadczenie do wniosku o pomoc do 20.000 zł o przyznanie kolejnej zaliczki w kwocie 7.000 zł. W dniu 07.09.2010r. do siedziby organu I instancji wpłynęło zaświadczenie Wójta Gminy N., że nieruchomość położona w miejscowości C. została zalana w wyniku powodzi w 2010r., karta powodzianina oraz protokół gminnej komisji ds. szacowania szkód powołanej zarządzeniem nr 108/2010 z dnia 10.08.2010r., która w dniu 26.08.2010r. przeprowadziła w budynku mieszkalnym W. M. lustrację, wraz z opinią i wyceną szkód w budynku mieszkalnym na kwotę 8.258,78 zł. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania W. M. zasiłku celowego niepodlegającego zwrotowi w wysokości 7.000 zł. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 3 ust. 3 i 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). W uzasadnieniu powołano się na szczegółowe oszacowanie szkód dokonane na podstawie oględzin z dnia 26.08.2010r. oraz okoliczność, że W. M. otrzymał już pomoc w łącznej kwocie 13.000 zł, która przekracza kwotę oszacowanych szkód, wynoszących 8.258,78 zł. W odwołaniu W. M. podniósł, że w dniu 28.05.2010r. komisja ds. szacowania strat powstałych w wyniku powodzi wyceniła straty w budynku mieszkalnym na 20.000 zł. Z tego też względu strona wystąpiła o udzielenie jej pomocy do 20.000 zł na remont przedmiotowego budynku, z czego przyznano mu jedynie 5.000 zł oraz 8.000 zł. Z kolei opinia sporządzona na podstawie lustracji z dnia 26.08.2010r. oceniała straty trzy miesiące po powodzi, opisując prace już wykonane i zawierając kosztorys powykonawczy, co do którego wnioskodawca wysunął szereg zarzutów. Organ odwoławczy, utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w mocy zaskarżoną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że w zakwestionowanej "Opinii określającej przyczyny powstałych strat i uszkodzeń w budynku mieszkalnym na skutek powodzi jaka wystąpiła w maju i czerwcu 2010r." biegły wymienił zakres prac dokonanych w budynku należącym do W. M. Oprócz prac związanych z wymianą tynków, wylewek i stolarki budowlanej biegły ujął także wymianę pieca c.o. żeliwnego na nowy piec Zębiec 21 kW z oprzyrządowaniem. Natomiast w wycenie "Szacowanie szkód w budynkach mieszkalnych wynikłych z powodzi, która wystąpiła w maju i czerwcu 2010 roku" sporządzonej dla W. M. ten sam biegły nie zamieścił wydatków związanych z zakupem i wymianą pieca c.o. Tym samym sporządzona wycena jest zaniżona o tę pozycję, co słusznie wskazano w odwołaniu. Jednakże różnica pomiędzy wykonanymi pracami a ich wyceną i tak mieści się w granicach udzielonej już wnioskodawcy pomocy. Do dnia złożenia przez stronę kolejnego oświadczenia z dnia 09.08.2010r., w którym wnosi o przyznanie pomocy w kwocie 7.000 zł, strona otrzymała już wsparcie w kwocie 13.000 zł. Z załączonych do akt sprawy faktur wynika, iż koszt zakupu nowego pieca z oprzyrządowaniem stanowi kwotę 3.9551,51 zł. Z tego też względu przyznana pomoc pokryła koszty wycenionych prac, także z nieuwzględnionym zakupem pieca (8.258,78 zł + 3.955,51 zł = 12.214,29 zł). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. M. podniósł, że zakwestionowana decyzja opiera się na protokole komisji ds. szacowania szkód w budynkach mieszkalnych powołanej zarządzeniem Wójta Gminy N. nr [...] z dnia [...] – nie zaś zarządzeniem Wojewody czy też Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem strony Komisja ta nie posiada prawa do szacowania szkód powodziowych, gdyż z załącznika nr 2 do zarządzenia nr 56/2010 Wojewody z dnia [...] wynika, że protokoły komisji winny być sporządzane w nieprzekraczalnym terminie 60 dni od daty wystąpienia klęski żywiołowej. Skarżący zakwestionował dokonaną wycenę strat, dodając że w zakresie uzyskania pomocy do 20.000 zł nie jest potrzebna opinia rzeczoznawcy, czy też wycena poszczególnych prac remontowych. Ponadto w kosztorysie nie zostało ujęte czwarte pomieszczenie, w którym znajdują się schody łączące dom z piwnicą. Szacowano okna i drzwi drewniane, podczas gdy założone były plastikowe. Nie uwzględniono przy tym pieca c.o. z oprzyrządowaniem oraz zasobnika ciepłej wody. Ponadto W. M. podniósł, że do dnia 26.08.2010r. szkoda powodziowa została przezeń naprawiona w 80 %, do wykonania pozostały wówczas instalacja elektryczna, wzmocnienie fundamentu obok którego powstała wyrwa, naprawa spękanej i odpadającej części elewacji zewnętrznej budynku i zabudowy schodów, które zostały zniszczone przez wodę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 15.12.2010r. W. M. złożył kserokopie zarządzeń Wójta Gminy N. nr [...] z [...] oraz nr [...] z [...] w sprawie powołania komisji ds. szacowania szkód powstałych w budynkach mieszkalnych na terenie gminy N. w wyniku powodzi w maju i czerwcu 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego – a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło również do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co przesądza o naruszeniu przepisu prawa materialnego, a to art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) o pomocy społecznej, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Na przełomie kwietnia i maja 2010r. w Polsce miała miejsce powódź, która wystąpiła m.in. na niektórych terenach województwa. Premier rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tę będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Jak wynika z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, będącego podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a przedmiotem kontroli sądowej jest w takim przypadku zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy orzeczenie zostało w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ze względu na powyższe zadaniem Sądu jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniono orzeczenie o odmowie przyznania W. M. zasiłku celowego w żądanej przezeń wysokości. Stosownie bowiem do przepisów ustawy o pomocy społecznej, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Podkreślenia wymaga, że powyższe okoliczności powinny być starannie i szczegółowo sprawdzone przez orzekające organy. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Jednocześnie należy podnieść, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Tymczasem, jak wynika z całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, wymaganiom powyższym organy nie sprostały. W aktach administracyjnych znajduje się protokół z szacowania zakresu i wysokości szkód z dnia 31.05.2010r. (k. 21), jak również załączony do odwołania sporządzony na tą samą okoliczność protokół z dnia 28.05.2010r. (k. 54). Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że spowodowane powodzią szkody w domu skarżącego, położonemu w miejscowości C., wyniosły nie mniej niż 20.000 zł. Natomiast w uzasadnieniach decyzji obu instancji organy powołują się wyłącznie na protokół z dnia 26.08.2010r. (k. 46), w którym – w przeciwieństwie do wcześniejszych ustaleń – oszacowano wysokość szkody powodziowej w tym samym budynku mieszkalnym jedynie na 8.258,78 zł. Do rozbieżności pomiędzy zapisami w/w protokołów żaden z organów się nie ustosunkował, przechodząc do porządku dziennego nad sprzecznościami w zebranym materiale dowodowym, mającymi istotny wpływ na treść wydanych decyzji. Odmowę przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego w pozostałej do wypłaty kwocie 7.000 zł oparto bowiem wyłącznie na protokole z dnia 26.08.2010r. Podkreślenia wymaga, że ustalenia dokonane w przedmiotowym protokole, sporządzonym dopiero trzy miesiące po powodzi, jakkolwiek miały dotyczyć wysokości szkody powodziowej, to w tym zakresie opierały się na stanie faktycznym zastanym już po dokonanym remoncie zalanych pomieszczeń piwnicy, robotach posadzkarskich w dwóch pomieszczeniach kotłowni oraz korytarza, wymianie tynków, okien, drzwi oraz odbudowie schodów. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wysokość zasiłku celowego przyznanego w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest uzależniona od wysokości rzeczywistej szkody, jaką poniosła strona w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z tego też względu miarodajne dla ustalenia wysokości przedmiotowego świadczenia są przede wszystkim zapisy protokołów z dnia 28.05.2010r. i 31.05.2010r., oceniających na bieżąco i w całości zniszczenia bezpośrednio po przejściu fali powodziowej. To właśnie aktualność dokonywanych szacunków podkreśla § 4 Regulaminu pracy komisji gminnej (załącznik do zarządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...] w sprawie powołania komisji Wojewódzkiej oraz komisji gminnych do spraw szacowania skutków klęsk żywiołowych na terenie województwa, z którego wynika, że protokół z oszacowania strat (zarówno indywidualny, jak i zbiorczy) winien być sporządzony w nieprzekraczalnym terminie 60 dni od daty wystąpienia klęski żywiołowej. Tymczasem organy zupełnie zignorowały powyższą dokumentację, skupiając się jedynie na robotach remontowych wykonanych przez skarżącego trzy miesiące po powodzi. Natomiast, jak wynika ze skargi, w dniu szacowania szkód, to jest 26.08.2010r., szkoda powodziowa została naprawiona nie w całości, a w 80 %, gdyż do wykonania pozostały jeszcze instalacja elektryczna, wzmocnienie części fundamentu, naprawa spękanej i odpadającej części elewacji zewnętrznej budynku i zabudowy schodów, zniszczonych przez wodę – czego organy nie uwzględniły. Tym samym szacunki dokonane w oparciu o protokół z dnia 26.08.2010r. nie obejmują całości szkody wyrządzonej w budynku mieszkalnym W.a M.a przez powódź, a jedynie jej część. Ponadto z ustaleń zawartych w powyższym dokumencie nie wynika także dlaczego przy wycenie nie uznano jednego z pomieszczeń, które nie jest związane z funkcją kotłowni. W dokonanych szacunkach nie uwzględniono także wymiany pieca c.o. wraz z oprzyrządowaniem, co do którego strona przedstawiła zaświadczenie, że nie nadaje się do dalszego użytkowania (k. 32). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Dokonując oceny zasadności wniosku o przyznanie zasiłku celowego organy pominęły bowiem ustalenia zawarte w protokołach z dnia 28.05.2010r. oraz z dnia 31.05.2010r., z którymi dane zawarte w protokole z dnia 26.08.2010r. (przyjętym jako podstawa wydanych decyzji) pozostają w sprzeczności. Brak przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak przedstawionego stanowiska. Ponadto wskazać trzeba, że gminna komisja do spraw szacowania zakresu i wysokości szkód spowodowanych w wyniku powodzi w maju i czerwcu 2010r., która sporządziła protokół z dnia 26.08.2010r., została powołana zarządzeniem Wójta Gminy N. z dnia [...] nr [...] Tymczasem identyczna komisja została powołane uprzednio zarządzeniem Wojewody nr [...] z dnia [...] i właśnie w oparciu o ustalenia takiej komisji został sporządzony protokół z dnia 31.05.2010r. Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalna jest sytuacja – zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy – kiedy dwie różne jednostki o identycznych kompetencjach dokonują rozbieżnych ustaleń na tą samą okoliczność. Wówczas należy w sposób jednoznaczny wyjaśnić wątpliwości co do zaistniałych rozbieżności, któremu to wymogowi organy orzekające nie sprostały. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności zostanie ustalona rzeczywista wysokość wszystkich szkód powodziowych wyrządzonych w domu skarżącego, zaistniałych bezpośrednio po przejściu fali powodziowej, przy jednoczesnym wyjaśnieniu rozbieżności w zebranej w sprawie dokumentacji szacunkowej. Dopiero w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny będzie możliwe orzekanie w przedmiocie przyznania stronie zasiłku celowego. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. ;