II SA/Ke 728/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2013 r. spraw ze skarg M. W. i J. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z [...], znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań M. W. i J. R. na podstawie art. 9a w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia część działki nr [...] ha, w granicach obecnej działki o nr ewid. 228 [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktami notarialnymi [...], której właścicielem jest Gmina S. Wojewoda ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Aktami notarialnymi: - [...] – J. Z., J. Z., K. R., C. W., I. R., M. W. i J. R. - [...] – H. W. oraz - [...] – J. Ś. zbyli na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę ulicy Sokolej nieruchomość położoną w S. przy ul. [...] stanowiącą w dacie wywłaszczenia działkę [...]. Obecnie wywłaszczona działka mieści się w granicach działki ewidencyjnej nr [...] ha położonej w S. przy ul. [...], której właścicielem zgodnie z księgą wieczystą [...] jest [...]. W związku ze zmianą przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w S. przy ul. [...], w tym m.in. nieruchomości oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działka nr [...] ha, Prezydent Miasta S. ustalił, że: 1. C. W. nie żyje, - żona I. Ś. nie żyje, - syn W. W. nie posiada stałego ani czasowego zameldowania, - syn A. W. zmarł 14 stycznia 2004 r., 2. J. Ś. zmarła, brak danych dot. ewentualnych spadkobierców, 3. Spadek po I. R. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 3 marca 2000 r., sygn. akt [...] nabyli: J. R. i M. W. Nie ustalono natomiast danych dotyczących byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich ewentualnych spadkobierców tj. J. Z, J. Z. oraz H. H. W. W wyniku uzyskanych informacji Prezydent Miasta S. zawiadomił byłych współwłaścicieli i jednocześnie spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości tj. M. W., K. R. oraz J. R. o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot. Ponadto pouczył o konieczności wystąpienia z tym wnioskiem przez wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia. Powyższe pisma zostały również przesłane do Starosty S. Wojewoda wskazał, że ze znajdujących się w materiale dowodowym kserokopii zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, iż ww. pisma Prezydenta Miasta S. adresowane do byłych współwłaścicieli nieruchomości zostały odebrane w następujących terminach: 1. przez M. W. w dniu 4 listopada 2011 r. 2. przez K. R. w dniu 15 września 2011 r. 3. przez Pana J. R. w dniu 7 listopada 2011 r. Wnioski o zwrot nieruchomości zostały złożone do Starostwa Powiatowego w S. odpowiednio w terminach: 1. M. W. złożyła wniosek w dniu 28 grudnia 2011 r. 2. J. R. złożył wniosek w dniu 9 stycznia 2012 r. K. R. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie złożyła. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 4 lipca 2012 r. organ I instancji podniósł, że nie wszyscy byli współwłaściciele wystąpili do Starosty S. z żądaniem zwrotu nieruchomości w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, zatem stosownie do art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasło, co uzasadnia orzeczenie o odmowie zwrotu. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji J. R. podniósł, iż w niniejszej sprawie wnioskodawcy wnieśli o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (części działki nr 4a). Zatem w jego ocenie brak jest podstaw do twierdzenia jakoby art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagał wniosku pochodzącego od wszystkich byłych współwłaścicieli lub spadkobierców w przypadku gdy żądanie dotyczy zwrotu tylko części wywłaszczonej nieruchomości. Nie istnieje bowiem zagrożenie, że część wnioskodawców uzyskałaby udział w nieruchomości większej niż ten, do którego żądania zwrotu byli uprawnieni. W ocenie J. R. z art. 136 ust. 3 ww. ustawy nie wynika wprost obowiązek złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli (spadkobierców), a mowa jest jedynie o tym, że poprzedni współwłaściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części. Podniósł, że brak woli ubiegania się o zwrot wyrażony przez jednego z byłych współwłaścicieli nie może niweczyć starań pozostałych osób o przywrócenie statusu właścicielskiego. M. W. w swoim odwołaniu podniosła, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta S. reprezentujący Gminę S. nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania w oparciu o art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. i nie zawiadomił ich o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot, co zostało zaznaczone w zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, że regulacja art. 136 ust. 3 u.g.n. przesądza o tym, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, co oznacza, że wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu oznacza to, że uprawnienie przysługuje łącznie wszystkim współwłaścicielom (lub ich spadkobiercom) i interes prawny mają łącznie wszyscy stanowiący jedną i tą samą stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Wojewoda nie podzielił zarzutu odwołania, że skoro odwołujący żądają zwrotu jedynie części nieruchomości, to taka sytuacja zezwala na zwrot nieruchomości tylko tym, którzy taki wniosek popierają. Zauważył, że istotą współwłasności w częściach ułamkowych jest to, że każdy z byłych współwłaścicieli czy ich spadkobiercy mają odpowiednie udziały w każdej części nieruchomości. Dodał, że uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym. Osoba taka jest jednocześnie wierzycielem i dłużnikiem Skarbu Państwa. Zobowiązana jest ona do rozliczenia się z pobranego odszkodowania. Zwrot "część nieruchomości" z art. 136 ust. 3 ustawy oznacza, zdaniem organu, w tym przypadku jej możliwą fizycznie do wydzielenia część, a nie zwrot udziału we współwłasności - ustawa stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość lub jej cześć, a nie prawo, mimo że to właśnie prawo własności zostało wywłaszczone. Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin z art. 136 ust. 5 u.g.n. jest terminem materialno-prawnym, który nie może być przywrócony na podstawie art. 58-59 kpa. Wygaśnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości lub jej części wskutek upływu terminu powoduje, iż po upływie 3 miesięcy nie jest możliwe uznanie przez Skarb Państwa lub przez jednostkę samorządu terytorialnego roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej i orzeczenie o jej zwrocie. Wojewoda stwierdził, że K. R. nie złożyła wniosku o zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia skierowanego przez Prezydenta Miasta S. W ocenie organu II instancji działania Prezydenta Miasta S.zmierzające do ustalenia spadkobierców byłych współwłaścicieli należy uznać za niewystarczające. Jednakże Starosta S. był związany w toku prowadzonego postępowania ustaleniami poczynionymi przez Prezydenta Miasta S. działającego jako obecny właściciel nieruchomości. To bowiem obecnemu właścicielowi nieruchomości ustawodawca powierza skontaktowanie się z właścicielami lub ich spadkobiercami celem poinformowania ich o możliwości ubiegania się o zwrot niewykorzystanej na cel przejęcia nieruchomości, przy czym złożenie wniosków przez wszystkich uprawnionych nie może naruszać terminu, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. Wojewoda wskazał, iż Starosta S. nie zweryfikował ustaleń poczynionych przez obecnego właściciela nieruchomości oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr 4a, ponieważ stwierdził w oparciu o posiadany materiał dowodowy, iż K. R. nie złożyła stosownego wniosku o zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia skierowanego przez Prezydenta Miasta S. Tym samym nawet w sytuacji ustalenia przez organ I instancji, iż z wnioskami o zwrot mogły wystąpić inne osoby oprócz osób ustalonych przez Prezydenta Miasta S. lub zobligowania dotychczas ustalonych stron do przedstawienia dokumentów potwierdzających przysługujące im prawo dziedziczenia po byłych współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości, to nadal nieusuwalna będzie kwestia uchybienia terminu, powodująca niemożność orzeczenia o zwrocie. Skargi na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli M. W. i J. R. M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że Prezydent Miasta S. nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania w oparciu o art. 136 ust. 2 u.g.n. i nie zawiadomił ich o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot. "Podtrzymanie" tego uchybienia przez organy obu instancji skarżąca uznała za usankcjonowanie łamania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 § 4 kpa poprzez nie powiadomienie wszystkich stron postępowania, oraz art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego. J. R. w swojej skardze stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia jakoby art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagał wniosku pochodzącego od wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców w przypadku gdy żądanie dotyczy tylko zwrotu części nieruchomości. W związku z tym, w ocenie skarżącego, nie złożenie wniosku przez K. R. nie może stanowić przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego z uwagi na nieustalenie wszystkich osób uprawnionych do wystąpienia o zwrot nieruchomości całe postępowanie było od samego początku dotknięte wadą prawną. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegają uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 136 u.g.n., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (§ 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (§ 2 ). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ (§ 3). W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (§ 5). W niniejszej sprawie poza sporem jest, że z uwagi na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w S. przy ul. [...], który w momencie wywłaszczenia stanowił działkę gruntu nr ewid. [...], będącej obecnie własnością Gminy S., poprzednim jej właścicielom przysługiwało uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Z aktu notarialnego z 19 grudnia 1969 r. [...] sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w S. wynika, że ww. nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności. W związku z powyższym, na mocy art. 136 ust. 2 u.g.n. na Prezydencie Miasta S., jako właściwym organie w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n., ciążył obowiązek zawiadomienia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzez złożenie do Starosty S. stosownego wniosku. Należy w tym miejscu podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela przedstawioną w zaskarżonej decyzji wykładnię prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości muszą wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy i z ich udziałem winno się toczyć to postępowanie, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08, LEX nr 707704; z 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98, LEX nr 53398). Ponadto wbrew podnoszonemu w skardze J. R. zarzutowi, niedopuszczalny jest zwrot ułamkowych części nieruchomości, zaś w art. 136 u.g.n. chodzi o możliwość zwrotu części nieruchomości wydzielonej w sposób fizyczny, o ile ta właśnie część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że organ ustalił tylko trzech spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości i tylko z ich udziałem prowadził postępowanie. Nie ulega także wątpliwości, że zawiadomienia, o których mowa w art. 136 ust.2 i 5 u.g.n. skierowane zostały jedynie do tych trzech osób. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika przy tym, że Wojewoda podzielił ocenę organu I instancji, że bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, iż nie wszyscy uprawnieni zostali powiadomieni przez właściwy organ o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, gdyż roszczenie o zwrot wygasło z powodu uchybienia terminu, o jakim mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. Organ zajął zatem merytoryczne stanowisko w sprawie zasadności wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, co w połączeniu z sentencją utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji (orzekającej o odmowie zwrotu) powoduje wyłączenie możliwości dochodzenia zwrotu tej nieruchomości w przyszłości, w przypadku gdyby zgłosili się pozostali właściciele (ich spadkobiercy), którzy nie zostali powiadomieni przez właściwy organ. Konsekwencją poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy jest bowiem przyjęcie, że roszczenie wygasło wszystkim uprawnionym osobom, nawet tym, którzy w niniejszym postępowaniu nie brali udziału. Z takim stanowiskiem w żadnym razie nie można się zgodzić. Podkreślenia bowiem wymaga, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy stanowiła przed wywłaszczeniem współwłasność, to złożenie wniosku o jej zwrot w trybie art. 136 ust. 5 u.g.n. powinno nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, przy czym wymóg zawiadomienia dotyczy wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku współwłaścicieli. O skutecznym zawiadomieniu można więc mówić tylko wtedy, gdy wszyscy byli współwłaściciele lub wszyscy ich spadkobiercy zostali powiadomieni. Od dnia powiadomienia ostatniego z nich liczy się 3-miesięczny okres złożenia wniosku o zwrot nieruchomości Trzeba przy tym pamiętać, że organ właściwy, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. winien w takich sytuacjach prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu jednoznacznego ustalenia osób byłych właścicieli lub kręgu ich spadkobierców, jednak dopóki to nie nastąpi, nie rozpocznie się bieg terminu wskazanego w art. 136 ust. 5 u.g.n., a więc nie będzie możliwe wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. komentarz do art. 136 u.g.n. [w:] Bończak-Kucharczyk E., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex 2013.) Dla organu orzekającego w sprawie zwrotu nieruchomości, nieustalenie kręgu wszystkich osób uprawnionych do złożenia wniosku w trybie art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n., ma natomiast ten skutek, że nie ma podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie zwrotu nieruchomości, w szczególności do odmowy zwrotu nieruchomości z uwagi na wygaśnięcie roszczenia. Skoro zatem wszystkie osoby uprawnione do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie zostały zawiadomione o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, to nie rozpoczął w ogóle biegu termin z art. 136 ust. 5 u.g.n., a co za tym idzie brak wniosku K. R. pozostaje bez znaczenia prawnego i nie mógł stanowić podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przyjmując, że w stanie faktycznym sprawy roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło i co za tym idzie zastosowanie znalazł przepis art. 136 ust.5 u.g.n., organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a pozostawienie w obrocie prawnym podjętych przez te organy decyzji wywołałoby skutki (tj. wyłączenie możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości w przyszłości, w przypadku gdyby zgłosili się pozostali właściciele lub ich spadkobiercy, którzy nie zostali powiadomieni przez właściwy organ), które nie dadzą się pogodzić z zasadą praworządności i są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że koniecznym jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne.