II SA/Ke 728/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i S. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. G. i S. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 16.12.2014r., złożonym w Starostwie Powiatowym w Kielcach, M. L. wniósł o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, położonego na należącej do niego działce nr A. Do wniosku Inwestor załączył projekt rozbiórki ww. budynku oraz pisma Urzędu Gminy informujące o dofinansowaniu do usunięcia i unieszkodliwienia wyrobów zawierających azbest ze wskazaniem firmy prowadzącej prace polegające na unieszkodliwieniu wyrobów azbestowych w ramach "Programu usuwania wyrobów zawierających azbest z terenu gminy [...] na lata 2012 - 2032". Po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie jego pozostałe strony – M. G. i S. G. (właściciele sąsiedniej działki nr B) – oświadczyły że nie wyrażają zgody na rozbiórkę przedmiotowego obiektu – który stanowi ich własność. Postanowieniem z dnia 20.01.2015r. Starosta , działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), nałożył na M. L. obowiązek uzupełnienia dokumentacji dotyczącej rozbiórki przedmiotowego budynku o przedłożenie dokumentu potwierdzającego, że jest jedynym właścicielem budynku mieszkalnego przeznaczonego do rozbiórki. Pismem z dnia 23.01.2015r. M. L. przedłożył: wypis z rejestru gruntów, odpis zwykły z księgi wieczystej - stan z dnia 12.02.2007r., umowę przekazania własności z posiadania gospodarstwa rolnego sporządzoną dnia 15.10.1979r. oraz oświadczenie o posiadaniu na własność budynku przeznaczonego do rozbiórki i o własnej zgodzie na jego rozbiórkę. Kolejnym postanowieniem z dnia 28.01.2015r. Starosta , podjętym ponownie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na M. L. obowiązek uzupełnienia, w terminie do 16.02.2015r., dokumentacji dotyczącej rozbiórki przedmiotowego budynku o potwierdzenie posiadania umowy ze specjalistyczną firmą uprawnioną do wywozu i utylizacji materiałów szkodliwych, jakim jest eternit (azbest) z demontowanego dachu budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia 26.02.2015r. Starosta , działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, odmówił M. L. udzielenia pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że inwestor nie przedłożył w ustalonym terminie wymaganych dokumentów, tj. umowy ze specjalistyczną firmą uprawnioną do wywozu i utylizacji materiałów szkodliwych, jakim jest eternit (azbest) z demontowanego dachu budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. L., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu na niezasadność ww. postanowienia organu I instancji z dnia 28.01.2015r. Decyzją z dnia [...] Starosta , po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. L., zatwierdził projekt i udzielił M. L. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr A. W podstawie prawnej powołano m. in. art. 28 oraz art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane . Odwołanie od powyższej decyzji, uzupełnione pismem z dnia 20.05.2015r., wnieśli M. G. i S. G. wskazując, że postępowanie administracyjne dotyczy obiektu, który stanowi ich własność na podstawie aktu notarialnego Repertorium A 2895/2010r. z dnia 20.05.2010r. Dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych jako załącznik do ich pisma z dnia 15.01.2015r. Zdaniem odwołujących się budynek przeznaczony do rozbiórki stanowi ich własność, gdyż "M. L. nie przeprowadził sprawy spadkowej i zasiedzeniowej". Ponadto "jako właściciele działki nr B, na której realizowany jest budynek mieszkalny, nie wyrażali zgody na jego rozbiórkę" – wobec czego domagają się uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przytoczył art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i podkreślił, że inwestor przedstawił własną zgodę na wykonanie rozbiórki wymienionego we wniosku budynku mieszkalnego oraz opracowanie zatytułowane "Projekt rozbiórki budynku mieszkalnego", sporządzone przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia. Zgodnie z załączonym projektem rozbiórki budynku mieszkalnego (oznaczonego na stosownej mapie) przedmiotowa rozbiórka budynku polega na zdemontowaniu w pierwszej kolejności pokrycia dachowego z eternitu falistego zawierającego azbest. W opisie wskazano, że prace rozbiórkowe i utylizacyjne należy zlecić firmie specjalistycznej posiadającej wymagane prawem zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności (§ 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2.04.2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest - Dz. U. Nr 71, poz. 649 ze zm.). W następnej kolejności należy rozebrać: konstrukcję dachu tj. łaty, krokwie, płatwie, ściany i konstrukcję drewnianą, strop drewniany, ściany drewniane, posadzki, ławy fundamentowe z kamienia. Przedmiotowy budynek nie jest użytkowany. W opisie budynku autor opracowania określił zakres i sposób prowadzenia robót rozbiórkowych, a także sposób zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Mając na uwadze art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ podkreślił, że przedmiotowy obiekt nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie ochrony środowiska. Tym samym w niniejszym postępowaniu przedłożono wszystkie wymagane prawem dokumenty – wobec czego organ I instancji zasadnie wydał decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że przeznaczony do rozbiórki budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr A, której właścicielami nie są M. G. i S. G. – będący jedynie właścicielami sąsiedniej działki nr B. Ponadto odwołujący się nie przedłożyli żadnego dokumentu świadczącego, że budynek stanowi odrębną nieruchomość i potwierdzającego, że są jego właścicielami. Natomiast z odpisu zwykłego księgi wieczystej (stan z dnia 2.02.2007r.) Nr [...] wynika, że jedynym właścicielem działki nr A jest M. L. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 4.02.2015r., w którym Wójt Gminy stwierdza, że pod adresem [...] (nr przydzielony dla budynku przewidzianego do rozbiórki) nikt nie jest zameldowany. Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Kielcach wnieśli M. G. i S. G., powtarzając argumentację przedstawioną w odwołaniu oraz zarzucając decyzji Wojewody, że "wydana została z naruszeniem prawa". Zdaniem skarżących jakkolwiek M. L. przedłożył dokumenty potwierdzające przysługującą mu własność gruntu (czego nie kwestionują), to nie wykazał że jest także właścicielem budynków. W tym zakresie wskazano na brak przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych właścicielach – J. i N. L. W 1979r. na podstawie słownej umowy H. (Ł.) G. zrzekła się połowy znajdującej się tam stajni na rzecz M. L., który z kolei zrzekł się praw do przedmiotowego domu. Skarżący zarzucili, że następnie "w sposób niejawny w 1985r. M. L. odłączył swoją własność z księgi wieczystej [...]". Ponadto z dokumentów przedstawionych przez inwestora wynika, że w 1977r. przekazano mu gospodarstwo rolne, w skład którego nie wchodzą budynki. W skardze podkreślono, że M. L. nie korzysta w żaden sposób z budynków położonych na działce nr A i nie jest tam zameldowany. H. L. wniosła do Sądu Rejonowego sprawę o "zasiedzenie z aktu notarialnego z 1960r.", przy czym biegły geodeta potwierdził własność gruntów oraz budynków, określonych w tym akcie notarialnym. M. L. nie wniósł wówczas żadnych zastrzeżeń i nie upomniał się o budynek, znajdujący się na działce nr A przy działce B. Następnie, po uprawomocnieniu się postanowienia o zasiedzeniu H. L., aktem notarialnym przekazała M. G. i S. G. własność gruntów i budynków. Pomimo powyższego od 2014r. M. L. podważa powyższe orzeczenie, ogłaszając się właścicielem domu, położonego na działce nr A – który chce rozebrać, aby ukryć wykonaną przezeń samowolną rozbudowę domu na działce nr C, licząc na "podmianę" tego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 12 listopada 2015r. M. G. poparła skargę, oświadczając że nie kwestionuje własności działki nr A, która stanowi własność M. L.. Kwestionuje natomiast własność budynku znajdującego się na tej działce, przy czym przyznała, że w księdze wieczystej odnośnie działki nr [...] nie ma żadnego zapisu dotyczącego odrębnej własności budynków znajdujących się na tej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś pod kątem słuszności i celowości podjętych rozstrzygnięć. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie udzielenia M. L. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr A. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 31 ustawy uregulowano szczególny rodzaj robót budowlanych – rozbiórka obiektu budowlanego, co do której obowiązuje ogólna zasada, że wszelkie roboty budowlane – jeżeli ustawa nie stanowi inaczej – wymagają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Jedyny wyjątek stanowi rozbiórka budynków i budowli – niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych opieką konserwatorską – o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, oraz obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki (art. 31 ust. 1 ustawy). Wszelkie inne rozbiórki niż wymienione w art. 31 ust. 1 wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia. Do wniosku o takie pozwolenie należy dołączyć dokumenty wymienione w art. 33 ust. 4 ustawy, to jest: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. Zgodnie z art. 34 ust. 4 w związku z art. 31 ustawy projekt rozbiórki podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Jak wynika z akt postępowania M. L., występujący ze stosownym wnioskiem w tym zakresie, przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, to jest: 1. wypis z rejestru gruntów, odpis zwykły z księgi wieczystej, oświadczenie o posiadaniu na własność budynku przeznaczonego do rozbiórki i o własnej zgodzie na jego rozbiórkę; 2. mapę wydaną w dniu 1.06.2014r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na której wskazano budynek mieszkalny przeznaczony do rozbiórki; 3. projekt rozbiórki budynku mieszkalnego (autorstwa osoby posiadającej stosowne uprawnienia w tym zakresie), polegającej: - w pierwszej kolejności na zdemontowaniu pokrycia dachowego z eternitu falistego zawierającego azbest, przy czym wskazano, że prace rozbiórkowe i utylizacyjne należy zlecić firmie specjalistycznej posiadającej wymagane prawem zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności, - następnie na rozebraniu konstrukcji dachu tj. łat, krokwi, płatew, ścian i konstrukcji drewnianej, stropu drewnianego, ścian drewnianych, posadzki, ław fundamentowych z kamienia; 4. informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w której określono zakres i sposób prowadzenia robót rozbiórkowych, a także sposób zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia (pozycje 7.0 – 7.12). Projektant, mając na uwadze pokrycie dachu eternitem, uwzględnił treść § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. nr 71, poz. 649 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wykonawca prac zobowiązany jest do zapewnienia warunków bezpiecznego usuwania wyrobów zawierających azbest z miejsca ich występowania oraz wykonywania prac związanych z usuwaniem wskazanych wyrobów w sposób uniemożliwiający emisję azbestu do środowiska i powodujący zminimalizowanie pylenia. W konsekwencji w ww. projekcie wskazano, że prace rozbiórkowe i utylizacyjne należy zlecić firmie specjalistycznej posiadającej wymagane prawem zezwolenie na prowadzenia tego typu działalności, mając odpowiednio przeszkolonych pracowników oraz niezbędne środki finansowe i techniczne. Z kolei stosownie do 32 ust. 1 ustawy pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1) przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska; 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Kierując się treścią cyt. przepisy organy prawidłowo ustaliły brak możliwości znaczącego oddziaływania przedmiotowego budynku na środowisko – w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zmianami), wobec czego nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie ochrony środowiska. Ponadto, z uwagi na brak szczególnych wymogów, określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – w odniesieniu do przedmiotowego obiektu – brak było podstawy do uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Mając na względzie powyższe należy uznać, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty, przy czym jeśli chodzi o przysługujące mu – w sposób niepodzielny – prawo własności działki nr A, to potwierdza je wypis z rejestru gruntów oraz odpis zwykły z księgi wieczystej Nr [...] (k. 2, 5 akt administracyjnych). Z tego ostatniego dokumentu wynika, że jedynym właścicielem działki nr A jest M. L. W dziale I-O "Oznaczenie nieruchomości" tej księgi wieczystej wpisano bowiem działkę nr A, miejscowość [...], zaś w dziale II "Własność" wskazano wyłącznie M. L. Okoliczności te zostały przyznane zarówno w skardze, jak i w złożonym przez M. G. na rozprawie przed tut. Sądem oświadczeniu – z tym że skarżący konsekwentnie podnoszą że M. L. nie jest właścicielem znajdującego się na należącej doń działce, przewidzianego do rozbiórki, budynku. Analizując stan prawny przedmiotowego obiektu brak podstaw by podzielić powyższą argumentację. Jak wynika bowiem ze sformułowanej w art. 191 Kodeksie cywilnego zasady superficies solo cedit do właściciela nieruchomości należą także budynki wzniesione na jego gruncie. W konsekwencji obiekt stanowiący przedmiot pozwolenia na budowę stanowi niewątpliwie część składową nieruchomości, która zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego dzieli los prawny nieruchomości i nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu. Wyjątki od ww. zasad muszą mieć wyraźną podstawą w przepisach szczególnych i w obecnym stanie prawnym są one przewidziane w art. 235, 272, 279 i art. 46 K.c. – które to przepisy przewidują m.in. odrębną własność budynków i urządzeń wzniesionych przez użytkownika wieczystego na gruncie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy też odrębne prawo własności budynków wzniesionych przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną. Nie budzi wątpliwości Sądu, że żadna z ww. sytuacji nie zaistniała w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Za niezasadny należy także uznać zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia: - aktu notarialnego z dnia 20.05.2010r. (k. 10-11 akt sądowych), którym H. L. darowała aktem notarialnym M. G. i S. G. gospodarstwo rolne, składające się z działek nr B, [...] wraz z zabudowaniami oraz - postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 16.11.2009r. o sygn. akt I Ns 939/08 (k. 9 akt sądowych), którym stwierdzono, że H. G. stała się z dniem 4.11.1971r. właścicielką nieruchomości, położonej w [...], składającej się z działek o nr B, [...]. Analizując treść powyższych dokumentów stwierdzić trzeba, że ani ww. akt notarialny, ani postanowienie z dnia 16.11.2009r. nie odnoszą się do działki nr A. Podobnie, skierowane do skarżących zawiadomienie z Sądu Rejonowego w Kielcach Wydział Ksiąg Wieczystych, dotyczy ich działki nr B. Jeśli chodzi zaś o wymieniony w ww. akcie notarialnym drewniany dom mieszkalny o powierzchni 35 m² oraz stodołę to, według oświadczeń stawających do aktu, obiekty miały znajdować się na działce nr B. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy przewidziany do rozbiórki budynek znajduje się na działce nr A, przy granicy z działką nr B – co skarżący sami przyznają. Mając na uwadze, że organy prawidłowo ustaliło stan faktyczny, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w ustawie Prawo budowlane przesłanek zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.