II SA/Ke 728/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XVII/146/16 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 25 ust.3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska we Włoszczowie podjęła w dniu 29 czerwca 2016 r. uchwałę Nr XVII/146/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Włoszczowa. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), dalej zwanej "u.s.g.", oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250). Zgodnie z treścią uchwały została ona podjęta po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Włoszczowie, a uchwalony Regulamin stanowił załącznik do uchwały. W treści § 25 ust. 3 tegoż Regulaminu stwierdzono, że: "Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem". Skargę na powyższą uchwałę (sprecyzowaną w piśmie z dnia 2 października 2019 r.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy we Włoszczowie. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez zamieszczenie w kwestionowanym przepisie uchwały przepisu regulującego materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe, tj. poprzez ustalenie w § 25 ust. 3 załącznika do uchwały ograniczenia polegającego na tym, że psy mogą być wyprowadzane w miejsca publiczne tylko na smyczy i w kagańcu. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 25 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podniósł, że ustawowe wyliczenie w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zagadnień, które regulamin winien zawierać, jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że nie można na podstawie tego przepisu zamieszczać w regulaminie postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętych regulaminem, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu). Zdaniem skarżącego rada miejska nie jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 123 z późn. zm.). Zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z kolei ust. 4 tego przepisu stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tym samym zdaniem Prokuratora Rada Miejska we Włoszczowie nie tylko powieliła problematykę wyprowadzania psów regulowaną ustawowo, ale także zmodyfikowała rozwiązania ustawowe. Takie zachowanie uchwałodawcy niewątpliwie wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że kwestionowany zapis załącznika do zaskarżonej uchwały, na skutek wytyku Wojewody Świętokrzyskiego, otrzymał nowe brzmienie określone uchwałą zmieniającą nr XX/160/16 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 27 września 2016 r. § 25 ust. 1 pkt 1 brzmi zatem obecnie: "na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, psy muszą być prowadzone na smyczy, natomiast psy uznawane za psy rasy agresywnej oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie, także w nałożonym kagańcu". W zmienionym brzmieniu uchwała została w przepisowym trybie przedstawiona organowi nadzoru, który nie dopatrzył się uchybień. Z kolei poruszona w skardze uchwała Nr XXXIX/342/19 z dnia 30 października 2018 r. Rady Miejskiej we Włoszczowie, zmieniająca zaskarżoną uchwałę, wprowadziła zmiany w regulaminie dotyczące częstotliwości odbioru odpadów nie poruszając kwestii opisanych w złożonej skardze. Organ nadzoru nie dopatrzył się, w przeciwieństwie do skarżącego, powielenia problematyki oraz zmodyfikowania rozwiązań ustawowych. Postanowienia zawarte w obowiązującej uchwale w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku jedynie wskazują w jaki sposób powinna być realizowana kontrola nad psem na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Rozwiązanie to ma służyć skutecznej ochronie osób korzystających z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku przed zagrożeniami i uciążliwościami ze strony psów i jest w pełni zgodne z przepisem art. 10a ustawy o ochronie zwierząt. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ podniósł, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Celem uchwały było uregulowanie więc spraw związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie Gminy Włoszczowa. Problemem zgłaszanym przez mieszkańców był sposób postępowania właścicieli psów, którzy nie dopełniali obowiązków związanych z opieką nad zwierzętami na terenach publicznych. Gmina Włoszczowa, jako typowa gmina miejsko-wiejska borykała się z problemem błąkających się psów, które pozbawione właściwej opieki właścicieli samodzielnie przemieszczały się po terenach publicznych stwarzając zagrożenie dla ludności oraz pozostawiały po sobie nieczystości. Uchwała miała na celu zobowiązanie tych właścicieli do podjęcia czynności związanych z opieką i jednocześnie utrzymaniem czystości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W pierwszej kolejności należy podnieść, że za niezasadny należało uznać argument podniesiony w odpowiedzi na skargę - jako mający skutkować jej oddaleniem - w postaci podjęcia przez Radę Miejską we Włoszczowie w dniu 27 września 2016 r. uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę w zakresie kwestionowanego przepisu. Jak sprecyzował Prokurator w piśmie z dnia 2 października 2019 r. jego skarga dotyczyła wyłącznie uchwały Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XVII/146/16, zawierającej załącznik do uchwały z dnia 29 czerwca 2016 r. Zauważyć należy, iż zaskarżenie uchwały organu samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jak już wskazano wyżej, kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2016 r. poz. 250), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakwestionowany w niniejszym przypadku przez Prokuratora zapis skarżonej uchwały został podjęty w wykonaniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 25 ust. 3 załącznika do uchwały zapisano zatem, że: "Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem". Po pierwsze, co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis ustawy upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przywołany powyżej przepis § 25 ust. 3 załącznika do uchwały został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ww. art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "u.o.z.", zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jak zaś stanowi ust. 4 art. 10a powołanej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Rację ma Prokurator, że treść zaskarżonego § 25 ust. 3 załącznika do uchwały modyfikuje te unormowania i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy. Rada gminy nie jest ponadto upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa (czy innych zwierząt) na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Poza tym w kwestionowanym zapisie uchwałodawca lokalny posłużył się określeniem psów "zachowujących się w sposób agresywny". Użyte sformułowanie jest na tyle ocenne, że zaistnienie warunków określonych w omawianej regulacji byłoby trudne do zweryfikowania. Jako niedopuszczalne Sąd ocenił ponadto ograniczenie możliwości wyprowadzania psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny wyłącznie przez osoby dorosłe. Gdyby nawet przyjąć, że możliwym jest ocena kryterium dorosłości, to przepis ten nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca niedookreślone kryterium dorosłości, lecz schorowana czy niedołężna. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18). Mając zatem na uwadze powyższe i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z istotnym naruszeniem prawa szczegółowo wskazanym powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.