II SA/Ke 729/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań: A. B.(działającego jako przedstawiciel ustawowy małoletniego A. B.), N.S. i C. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest nieruchomość położona w obrębie Szczukowice gmina [...] oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca zgodnie z jej księgą wieczystą (stan na dzień 23.08.2017r.) współwłasność N.S., G. H., A. B., C. S. i D. F. W trakcie prowadzenia postępowania przez organ I instancji kilkakrotnie zmieniał się stan prawny nieruchomości, w postaci przenoszenia ułamkowych części w prawie własności nieruchomości w kręgu rodzinnym (w tym na małoletniego). Zgodnie z obowiązującą uchwałą nr XIV/86/2015 Rady Gminy [...] z dnia 30.09.2015r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] na obszarze Gminy [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z dnia 10.11.2015r. poz. 3214) ww. działka znajduje się w części dot. przedmiotowej inwestycji na terenach oznaczonych symbolem 7.R. Powyższa uchwała była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28.09.2016r., sygn. akt II SA/Ke 263/16 oddalił skargę na ten akt. Zgodnie z § 4 ww. uchwały przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem 7.R. obejmuje: użytki rolne, pas technologiczny linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...], w którym obowiązują odpowiednie przepisy rozdziału 8. Na tych terenach zakazuje się zabudowy, dopuszcza się dojazdy rolne, dopuszcza się urządzenia infrastruktury technicznej, których warunki techniczne umożliwiają ich lokalizację pod napowietrzną linią elektroenergetyczną 220 kV. Zgodnie z § 17 ww. uchwały w obszarze pasa technologicznego napowietrznej linii 220 kV o szer. 50 m dopuszcza się natężenie pola elektrycznego pow. 1 kV/m, zakazuje się nasadzeń o wysokości przekraczającej 3 m, zakazuje się tworzenia nasypów, zakazuje się składowania na wysokości powyżej 3 m nad powierzchnią terenu. Na załączniku graficznym nr 1 do ww. uchwały został wkreślony przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej 220 kV przez ww. działkę. Ponadto na rysunku planu wyznaczono obszar pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV o szerokości 50m. Rokowania pomiędzy współwłaścicielami działki a inwestorem dotyczące wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV trwały od 2011r. do stycznia 2016r. i zakończyły się niepowodzeniem tj. nie doprowadziły do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem, a współwłaścicielami przedmiotowej działki. Wobec braku porozumienia z dwójką współwłaścicieli i w efekcie nie podpisania umowy cywilnoprawnej [...] wnioskiem z dnia 15.01.2016r. wystąpiły na podstawie art. 124 u.g.n. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...]. W dacie tej współwłaścicielami nieruchomości byli C. S., K. S. i A. S. Starosta Kielecki, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydał decyzję z dnia 9.03.2017r. w której w pkt 1 orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...] oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej zgodnie z księgą wieczystą [...] współwłasność N.S., G. H., A. B. i C. S. przez udzielenie [...](dalej [...]) zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] w odległości od ok. 21,34 m (przy północnej granicy) od wschodniej granicy działki nr [...] do ok. 19,36 m (przy południowej granicy) od wschodniej granicy działki nr [...], ustanawiając pas technologiczny o szer. 50,0 m, tj. 25,0 m po obu stronach linii. Wskazano, że powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi 39415 m2, w pkt 2 zobowiązano właścicieli nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości w zakresie wskazanym w pkt 1, w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej tj. linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...]. W pkt 3 rozstrzygnięcia organ I instancji zobowiązał [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt 1, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody (pkt 4). Wojewoda, odnosząc się do złożonych odwołań, przytoczył powołany w zakwestionowanej decyzji art. 124 ust. 1 u.g.n., podkreślając że w niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym. Mając na uwadze treść przytoczonego wyżej planu, którym objęta jest przedmiotowa nieruchomość (§ 4 ust. 2 pkt 2, § 17) oraz załącznik nr 1 do ww. uchwały organ wskazał, że akt ten umożliwia lokalizację napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV na tym terenie. Działka nr [...] została bowiem przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Analizując przebieg rokowań, do jakich doszło w niniejszej sprawie, Wojewoda uznał, że prowadzone były w sposób prawidłowy, a brak pozytywnego ich zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślono przy tym, że budowa linii 220 kV [...] wraz z rozbudową stacji Kielce Piaski i Radkowice jest niezbędna ze względu na to, iż obecnie aglomeracja kielecka zasilana jest dwoma liniami przesyłowymi z sieci 220 kV, które z uwagi na wybudowanie ich kilkadziesiąt lat temu nie są w stanie przesłać wystarczającej ilości energii elektrycznej dla intensywnie rozwijającej się aglomeracji. Każda awaria w obecnej stacji [...] może spowodować poważne trudności w zasilaniu stacji [...] – dotycząc w konsekwencji wszystkich odbiorców zasilanych z tych stacji. Stanowi to bardzo poważne zagrożenie nie tylko dla pewności zasilania aglomeracji kieleckiej, lecz także dla całego województwa, wobec czego niezbędna jest natychmiastowa modernizacja linii. Uznając za niezasadny zarzut odwołujących o nieprzeprowadzeniu rokowań ze wszystkimi współwłaścicielami organ wyjaśnił, że nie można oceniać rokowań merytorycznie, a należy jedynie stwierdzić, czy się odbyły i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody), co bez wątpienia miało miejsce. W niniejszej sprawie wnioskodawca, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, przeprowadził rokowania z dwójką z trzech współwłaścicieli nieruchomości (stan prawny został potwierdzony na wydruku księgi wieczystej z dnia 13.02.2016r.). Natomiast prezentowane przez współwłaścicieli nieruchomości w trakcie postępowania stanowisko oraz czynności jakie podejmowali tj. przenoszenie ułamkowych części w prawie własności nieruchomości w kręgu rodzinnym (w tym na małoletniego), świadczy o świadomym poszerzaniu kręgu stron postępowania. W tym zakresie organ stwierdził, że w związku z brakiem zgody dwóch współwłaścicieli nieruchomości, prowadzenie rokowań z resztą współwłaścicieli i tak nie doprowadziłoby do zawarcia umowy, a skutkowałoby bezzasadnym przedłużaniem prowadzonego postępowania. Podobnie nie uwzględniono zarzutu odwołujących się o niewłaściwym ustaleniu kręgu stron postępowania. W dniu 21.02.2017r. dokonano bowiem badania księgi wieczystej ww. nieruchomości, z której wynika, kto na datę wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (09.03.2017r.) był ujawniony jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w dziale II księgi wieczystej prawo własności D. F. w ułamkowej części nabyte na podstawie umowy darowizny w dniu 02.03.2017r. zostało ujawnione w dniu 12.04.2017r., co potwierdza wydruk z elektronicznej księgi wieczystej. W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że G. H., pomimo nie skierowania do niej decyzji Starosty, była powiadamiania na etapie postępowania odwoławczego o wszystkich czynnościach organu, a także o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji – z którego to prawa nie skorzystała. Z kolei kwestia prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a dopiero jego zakończenie i wynik mogą stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Zarzut nieprecyzyjnego określenia obszaru i zakresu ograniczenia oraz przebiegu linii uznano za niezrozumiały, podkreślając że sposób ograniczenia korzystania, jak również jego zakres i przedmiot zostały precyzyjnie określone w pkt 1 kwestionowanej decyzji. Jeśli chodzi zaś o celowość inwestycji to istniejące linie napowietrzne są w złym stanie technicznym i pracują obecnie na granicy możliwości technicznych. Tym samym planowana inwestycja z uwagi na swój charakter związany z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej, czyli ciągów, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n. jest bez wątpienia inwestycją celu publicznego i ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. Niezrealizowanie inwestycji grozi zahamowaniem rozwoju regionu, gdyż może skutkować przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych. Ponadto linia ta jest jedyną nowo budowaną linią energetyczną na terenie województwa, która została wpisana do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Odnosząc się do uwag C. S., dotyczących umocowania adwokata do reprezentowania jego osoby tylko w jednej ze spraw oraz nieotrzymania przez niego decyzji, organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 31.03.2016r. do reprezentowania strony przez tego adwokata przed wszystkimi organami administracji publicznej w postępowaniach dotyczących m.in. działki nr [...], w szczególności w postępowaniach z art. 124 u.g.n. Pismami z dnia 17.05.2017r. oraz z dnia 13.06.2017r. organ zwrócił się do C. S. oraz jego adwokata o wyjaśnienie niejasności związanych z udzielonym pełnomocnictwem, jednak nie uzyskano w tym zakresie odpowiedzi. Natomiast jeżeli strona działa przez pełnomocnika, pisma należy przesyłać tylko do niego (art. 40 § 1 k.p.a.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł C. S., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 15 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu przy orzekaniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, który zmienił się po wydaniu orzeczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym; 2. art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie czynności pozwalających na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia mającego wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej przez inny organ, a w efekcie wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny; 3. art. 28 oraz 9 i 10 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niezaliczenie do kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości, wobec której orzeczono ograniczenie sposobu korzystania, niezapewnienie im udziału w postępowaniu w każdym jego stadium i nieinformowanie ich o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych; 4. art. 33 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że adwokat jest pełnomocnikiem strony jeśli udzielono mu na piśmie pełnomocnictwa ogólnego, nawet gdy nie złożył do akt danej sprawy dokumentu pełnomocnictwa; 5. art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedoręczanie pism stronie na skutek błędnego przyjęcia, że ustanowiła ona pełnomocnika; 6. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedokładne opisanie zakresu ograniczenia prawa własności i przebiegu linii elektroenergetycznej oraz jej pasa oddziaływania przez nieruchomość; II. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji, pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek niewyrażenia zgody przez właścicieli, których krąg nie został ustalony oraz nieprzedłożenia dowodów przeprowadzenie rokowań ze wszystkimi stronami postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 25.01.2018r.: - pełnomocnik C. S. poparł skargę, - pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, dodając że krąg osób uprawnionych do odszkodowania jest ustalany w odrębnym postępowaniu na podstawie treści ksiąg wieczystych, - pełnomocnik uczestnika [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziornej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej jako ugn, umożliwia staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji publicznej, ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika jednak z treści art. 124 ust. 1 ugn, tego rodzaju ograniczenie prawa własności ustawodawca uzależnił od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze od tego, aby ograniczenie właściciela (ewentualnie użytkownika wieczystego) w korzystaniu z jego nieruchomości nastąpiło w związku z realizacją celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś od tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn było poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi bez wątpienia zostały spełnione. W sprawie niniejszej ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zgromadzonym dowodom, a w związku z tym Sąd uznaje je za własne. Zgodnie z obowiązującą uchwałą nr XIV/86/2015 Rady Gminy [...] z dnia 30.09.2015r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] na obszarze Gminy [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 10.11.2015r. poz. 3214) przedmiotowa działka znajduje się w części dotyczącej spornej inwestycji na terenach oznaczonych symbolem 7.R. Powyższa uchwała była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28.09.2016r., sygn. akt II SA/Ke 263/16 oddalił skargę na ten akt. Zgodnie z § 4 ww. uchwały przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem 7.R. obejmuje: użytki rolne, pas technologiczny linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...], w którym obowiązują odpowiednie przepisy rozdziału 8. Na tych terenach zakazuje się zabudowy, dopuszcza się dojazdy rolne, dopuszcza się urządzenia infrastruktury technicznej, których warunki techniczne umożliwiają ich lokalizację pod napowietrzną linią elektroenergetyczną 220 kV. Zgodnie z § 17 ww. uchwały w obszarze pasa technologicznego napowietrznej linii 220 kV o szer. 50 m dopuszcza się natężenie pola elektrycznego pow. 1 kV/m, zakazuje się nasadzeń o wysokości przekraczającej 3 m, zakazuje się tworzenia nasypów, zakazuje się składowania na wysokości powyżej 3 m nad powierzchnią terenu. Na załączniku graficznym nr 1 do ww. uchwały został wkreślony przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej 220 kV przez ww. działkę. Ponadto na rysunku planu wyznaczono obszar pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV o szerokości 50m. Nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] została przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Planowana inwestycja z uwagi na swój charakter związany z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej, czyli ciągów, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 ugn jest bez wątpienia inwestycją celu publicznego i ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. Plan jako akt prawa miejscowego określa przeznaczenie nieruchomości, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ograniczenie korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ugn uwarunkowane zgodnością z planem miejscowym oznacza konieczność dokonania przez organ oceny tej zgodności przez pryzmat ustaleń tego planu właśnie w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości lub ustalenia na niej możliwości lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej o charakterze publicznym, zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza treści ustaleń tekstowych i graficznych planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje, że inwestycja, jej lokalizacja (§ 4 ust. 2 pkt 2, § 17 oraz załącznik nr 1 do uchwały) umożliwia lokalizację przedmiotowej inwestycji na tym terenie. Z akt sprawy wynika, że współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na takie ograniczenie swej własności. Z kolei przeprowadzone rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie było podstaw do odmowy wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut najdalej idący, zawarty w pkt 3 petitum skargi – tj. naruszenia art. 28 oraz 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezaliczenie do kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości, wobec której orzeczono ograniczenie sposobu korzystania, niezapewnienie im udziału w postępowaniu w każdym jego stadium i nieinformowanie ich o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Dominujące jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, podzielane przez skład orzekający, które przyjmuje, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 228/12, z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11, z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10, z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07 i z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08). Podkreślić trzeba, że zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której on bezpośrednio dotyczy. Przesłanka polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy zatem czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, czy ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mogą w tej kwestii zastępować strony i wnosić zarzut, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. W rozpoznawanej sprawie brak jest wniosku wskazującego na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, który pochodziłby od uprawnionego podmiotu. Wbrew zarzutom skargi, rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się wynikiem negatywnym. Brak rozmów ze wszystkimi współwłaścicielami, w sytuacji gdy skarżący i jego żona nie wyrazili zgody na przeprowadzenie inwestycji, należy uznać za uchybienie, jednak pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli czyni bowiem zadość obowiązkom wynikającym z art. 124 ust. 3 ugn. Celem ustanowionego w tym przepisie obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a nie prowadzenie rokowań dla samego ich prowadzenia. Skoro więc brak zgody dwojga współwłaścicieli niweczy możliwość ugodowego załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej, to uznać należy, że jest to okolicznością wyczerpującą przesłankę "poprzedzenia rokowaniami", o której mowa w przepisie art. 124 ust. 3 ugn. Rokowania bowiem polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak natomiast wypracowania wspólnego stanowiska na skutek np. niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, odmowa spotkania z przedstawicielami tego przedsiębiorstwa, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 ugn nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn. Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie uznały zaistnienie braku zgody właścicieli na przeprowadzenie prac na ich nieruchomości. Lektura akt sprawy wskazuje, że kontakty inwestora ze stronami rozpoczęły się w 2011r. a zakończyły w 2016r. Wnioskodawca, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, przeprowadził rokowania z dwójką z trzech współwłaścicieli nieruchomości (stan prawny wynikający z wydruku księgi wieczystej z dnia 13.02.2016r.). Należy zatem zgodzić się z organem, że stanowisko stron i czynności jakie podejmowali w sprawie niniejszej tj. przenoszenie ułamkowych części w prawie własności nieruchomości w kręgu rodzinnym (w tym na małoletniego), można uznać za działania, które zmierzały w istocie do świadomego poszerzania kręgu stron postępowania i jego tamowania. Co warto podkreślić w tej sprawie, z uwagi na brak zgody dwóch współwłaścicieli nieruchomości, prowadzenie rokowań z resztą współwłaścicieli i tak nie doprowadziłoby do zawarcia umowy, a skutkowałoby bezzasadnym przedłużaniem prowadzonego postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi co do niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania wskazać trzeba, że jest on nieuzasadniony. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, w dniu 21.02.2017r. dokonano badania księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, z której wynika, kto na datę wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (a więc na dzień 9.03.2017r.) był ujawniony jako właściciel tej nieruchomości. Słusznie organ zauważył, że w dziale II księgi wieczystej prawo własności D. F. w ułamkowej części nabyte na podstawie umowy darowizny w dniu 02.03.2017r.- zostało ujawnione dopiero w dniu 12.04.2017r. Również zarzut nieprecyzyjnego określenia obszaru i zakresu ograniczenia oraz przebiegu linii jest nieuzasadniony. Wbrew zarzutom skargi, sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości, jak również jego zakres i przedmiot zostały precyzyjnie określone w pkt 1 decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 4 petitum skargi wskazać trzeba, że jest on również nieuzasadniony. W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z dnia 31.03.2016r. udzielone adwokatowi [...] do reprezentowania skarżącego przed wszystkimi organami administracji publicznej w postępowaniach dotyczących m.in. działki nr [...], w szczególności w postępowaniach z art. 124 ugn. Pismami z dnia 17.05.2017r. oraz z dnia 13.06.2017r. organ zwrócił się do C. S. oraz jego pełnomocnika adwokata [...] o wyjaśnienie niejasności związanych z udzielonym pełnomocnictwem. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. jeżeli strona działa przez pełnomocnika, pisma należy przesyłać pełnomocnikowi strony. Wypełniając ten obowiązek w sprawie niniejszej organ prawidłowo pisma kierował i doręczał pełnomocnikowi strony. Bezzasadny jest również zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wykładnia tego przepisu była przedmiotem bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku z 17 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2522/16 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, NSA wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to powinno być przedmiotem postępowania przed właściwymi organami i w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015). Wskazać więc należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, czy prawomocnym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte. Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnoszona w odwołaniu jak i w skardze kwestia prowadzenia przez Wójta Gminy [...] postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości (k.133 akt adm.) pozostaje bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.