II SA/Ke 732/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Gminy Słupia (Konecka) z dnia 22 marca 2017r. Nr XXIX/197/2017 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 22 marca 2017 r., nr XXIX/197/2017, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Końskich, Rada Gminy Słupia (Konecka), uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Słupia (Konecka). W § 20 ust. 1 uchwały ustalono m.in., że na terenie nieruchomości służących do użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Psy należące do rasy psów dużych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy we Włoszczowie zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa tj. § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie w § 20 pkt 1 zapisu regulującego materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. W oparciu o ten zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności tej części uchwały. W uzasadnieniu autor skargi powołał się na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym rada nie jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Problematyka powyższa została uregulowana w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, zaś ust. 4 stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3 nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Uwzględniając powyższe, zdaniem skarżącego, Rada Gminy, powielając materię regulowaną ustawowo, a nadto modyfikując rozwiązania ustawowe, wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego, co w konsekwencji powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej części zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżony zapis regulaminu, ma swoje upoważnienie w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 20 ust. 1 uchwały kwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała w zaskarżonej części stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), dalej zwanej "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W przypadku aktów prawa miejscowego podejmowanych w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego aktu. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok NSA z 11 lutego 1998 roku, sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia regulacji określonej w § 20 ust.1. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla analizowanej kwestii stanowił art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym, Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1); Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt 6). Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Gminy Słupia (Konecka) w § 20 ust. 1 uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie tej gminy, nałożyła na posiadaczy psów obowiązek prowadzenie psa w miejscu publicznym tylko na smyczy; oraz dodatkowo nakazała, aby psy duże wyprowadzać na smyczy i w kagańcu. Przede wszystkim należy wskazać, że ustalone obowiązki, jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Kategoryczne brzmienie postanowień § 20 ust. 1 regulaminu, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy oraz dodatkowo w kagańcu psów dużych, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Pogląd, zgodnie z którym, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań ( w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela (por. wyrok z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "humanitarne traktowanie zwierząt" – zostało określone w ustawie o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r., i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę" (art. 4 pkt 2 cyt. ustawy). Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne i w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zgodnie z postanowieniami art. 10a ust. 3 i 4. ustawy o ochronie zwierząt - zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść § 20 ust. 1 w oczywisty sposób modyfikuje powyższe unormowania ustawowe i w swoim zapisie jest bardziej rygorystyczna. Powyższe oznacza, że również w takim kontekście w analizowanym przepisie skarżona Rada Gminy przekroczyła swoje upoważnienie ustawowe (wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1492/12, WSA w Kielcach z 5 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 597/15, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z podniesionych wyżej względów Sąd uznał, że skarga jest zasadna i na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.