II SA/Ke 734/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy w Pierzchnicy z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr XXXII/56/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Dnia 20 sierpnia 2018 r. Rada Gminy w Pierzchnicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") i art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018r. poz. 1152, zwanej dalej "ustawą") podjęła uchwałę nr XXXII/56/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Pierzchnica, zwanego dalej "Regulaminem". Po zaopiniowaniu projektu Regulaminu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Rada Gminy w Regulaminie, stanowiącym załącznik do powyższej uchwały postanowiła: "§ 1 ust. 1 Regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa świadczącego usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz odbiorcy korzystającego z tychże usług; ust. 2. Przez zbiorowe zaopatrzenie w wodę rozumie się działalność przedsiębiorstwa polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody; ust. 3. Przez zbiorowe odprowadzanie ścieków rozumie się działalność przedsiębiorstwa polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków; ust. 4. Ilekroć w niniejszym regulaminie używa się określeń: 1) Ustawa - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017r. poz. 328, poz. 1566 i poz. 2180, z 2018r. poz. 650); 2) Umowa - należy przez to rozumieć następujące rodzaje umów: a) umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków; b) umowa o zapatrzenie w wodę; c) umowa o odprowadzanie ścieków; 3) Odbiorca - należy przez to rozumieć podmiot będący stroną umowy o przyłączenie do sieci lub jednej z umów wymienionych w pkt. 2; 4) Przedsiębiorstwo - należy przez to rozumieć podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków; 5) Gmina - należy przez to rozumieć Gminę Pierzchnica." Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, zaskarżając ten akt w części obejmującej ww. przepisy tj.: § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu. Autor skargi zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 19 ust. 5 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, zwanego dalej "Zasadami techniki prawodawczej"), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawarciu w Regulaminie nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji zapisów ustawy, jak również powtórzenie i modyfikację definicji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację definicji w § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2, 3, 4 Regulaminu - art. 19 ust. 5 ustawy, a którymi posługuje się ta ustawa oraz przez określenie własnego przedmiotu regulacji Regulaminu. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2, 3, 4 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego - Regulaminu - w materii zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie gminy zostało określone w art. 19 ustawy. Ustęp 3 tego artykułu nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zakres regulaminu określony został w ustępie 5 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Skarżący wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie może zatem wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w powołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora, skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Skarżący podniósł, że podejmując uchwałę w sprawie Regulaminu na podstawie powyższych przepisów Rada Gminy nie miała umocowania prawnego i przekroczyła delegację ustawową powtarzając i w sposób nieuprawniony modyfikując definicje w § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2, 3 i 4, którymi w art. 2 i 6 posługuje się ustawa. Prokurator zarzucił, że Rada Gminy naruszyła przepisy także poprzez określenie własnego przedmiotu regulacji Regulaminu, gdyż § 1 ust. 1 tego aktu zawiera zapis, że Regulamin ten określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa świadczącego usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz odbiorcy korzystającego z tychże usług. Takie określenie w treści Regulaminu własnego zmodyfikowanego podmiotu i przedmiotu regulacji regulaminu na terenie Gminy Pierzchnica stanowi powtórzenie, nieuprawnioną modyfikację dyspozycji ustawowej, która zakres materii tego regulaminu określa inaczej. Prokurator zarzucił, że Rada Gminy w Pierzchnicy przekroczyła upoważnienie ustawowe, powtarzając i określając własne definicje i pojęcia w § 1 ust. 2 i ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu, bowiem wszystkie definicje są definicjami, którymi już posługuje się Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 2 i 6. Skarżący podkreślił, że zostały one w sposób nieuprawniony powtórzone w treści Regulaminu, a nadto w sposób nieuprawniony zmodyfikowane. Dotyczy to definicji: zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zbiorowego odprowadzania ścieków, umowy, odbiorcy i przedsiębiorstwa. Dalej skarżący podniósł, że ww. postanowienia Regulaminu naruszają również Zasady techniki prawodawczej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator wskazał, że Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Powołując treść § 146 i § 149 Zasad techniki prawodawczej skarżący wskazał, że definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w Regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia Regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także do formułowania definicji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy. Mając powyższe na uwadze Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie podlegającym zaskarżeniu, została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej, powtórzeniem regulacji ustawowych i ich nieuprawnioną modyfikacją. Pozostaje zatem w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z określonymi przepisami prawa, co wynika wprost z ich treści i przez to narusza prawo w stopniu istotnym. W ocenie skarżącego Prokuratora, z tych względów zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Gmina Pierzchnica wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zawarte w Regulaminie powtórzenia postanowień ustawy nie naruszają prawa w sposób istotny. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych organ podniósł, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama u.s.g. w art. 40 ust. 2, co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001r. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.- tekst obowiązujący na dzień podjęcia zaskarżonego aktu). Z mocy art. 19 ust. 3 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 4 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy, określa katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym elementy obligatoryjne Regulaminu są określone w tym przepisie szczegółowo i mają charakter wyczerpujący. Niedopuszczalna jest zatem wykładania rozszerzająca, pozwalająca na zastosowanie tego przepisu do uregulowania innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 148/19). Okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Pierzchnica uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Pierzchnica, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle poczynionych rozważań za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu, powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak z uwagi na fakt, że: 1. zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji, 2. nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę oraz 3. zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie w szerokim zakresie - mogą one stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji. Zasada ta stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. W związku z tym winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Pierzchnica została podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Zakres regulaminu określony został w art. 19 ust. 5 tej ustawy. Jak trafnie zarzuca skarżący Prokurator, podejmując zaskarżoną uchwalę Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową powtarzając i w sposób nieuprawniony modyfikując definicje zawarte w § 1 ust. 1, ust.2, ust. 3, ust. 4 pkt 2, 3 i 4 załącznika do uchwały, którymi posługuje się ustawa (art. 2 i art. 6 ), a nadto określiła własny przedmiot regulacji Regulaminu wskazując, że Regulamin ten określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa świadczącego usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz odbiorcy korzystającego z tychże usług. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości, że doszło do zmodyfikowania przedmiotu regulacji Regulaminu na terenie Gminy Pierzchnica, wbrew dyspozycji ustawowej, która zakres materii tego regulaminu określa w art. 19 ust. 5 ustawy. Słusznie również skarżący Prokurator zauważa, że nie dość, że wszystkie definicje są definicjami, którymi już posługuje się ustawa, to zostały w sposób nieuprawniony powtórzone w treści Regulaminu, a nadto w sposób nieuprawniony zmodyfikowane (definicje dotyczące: zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zbiorowego odprowadzania ścieków, umowy, odbiorcy i przedsiębiorstwa). Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (w tym m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Uwzględniając treść art. 91 ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że uchwała w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację definicji w niej zawartych, którymi posługuje się już ustawa, oraz poprzez określenie własnego przedmiotu Regulaminu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku. .