II SA/Ke 739/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...], nakazującej ww. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach ok. 5,80 x 5,10 m na działce w miejscowości C. 26, gm. Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ww. ustawy nakazał M. Z. rozbiórkę samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego części o wymiarach 5,80 x 5,10 m. [...] Inspektor wyjaśnił, że istniejący na tej nieruchomości parterowy budynek mieszkalny z dwoma odrębnymi wejściami zamieszkują dwie rodziny. Część północną budynku – od strony podwórka – zajmuje M. Z. z rodziną. Część południową, tj. pokój od strony drogi, zajmuje T. B.. Ze sporządzonego szkicu sytuacyjnego oraz z wykonanych zdjęć wynika, że do budynku od strony drogi została dobudowana część (obłożona sidingiem) o wymiarach ok. 5,80 x 5,10 m, przylegająca do części zajmowanej przez T. B. Uczestnicząca w oględzinach M. Z. oświadczyła, że jest w całości właścicielką budynku mieszkalnego oraz działek Nr [...], na których budynek jest usytuowany. Ok. 10 lat temu budynek został rozbudowany od strony drogi o pomieszczenie pokoju, wykonane w miejscu starego pomieszczenia. Skarżąca nie posiada jednak żadnych dokumentów "na wykonaną rozbudowę". T. B. oświadczył, że budynek mieszkalny stanowi współwłasność jego oraz M. Z. i został rozbudowany 3 lata temu bez jego zgody, w związku z czym wniósł o rozbiórkę dobudowanego pokoju. Postanowieniem z 21 listopada 2012 r. PINB w Skarżysku-Kamiennej nakazał inwestorowi – M. Z. – wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie tego budynku, z jednoczesnym nałożeniem na skarżącą obowiązku przedłożenia, w terminie do 30 kwietnia 2013 r., określonych dokumentów tj. m.in. zaświadczenia Wójta Gminy Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumentów tych skarżąca nie przedłożyła co poskutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji z 19 października 2012 r. W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji M. Z. podniosła, że budynek wraz z istniejącym przy nim gankiem powstał w 1947 r. Podczas jego remontu, w 1992 lub 1993 r., a nie 10 lat temu jak wskazała podczas kontroli, doszło do uszkodzenia ganku i w związku z tym w jego miejscu dobudowane zostało pomieszczenie z pustaków. Nie miała przy tym wiedzy ani świadomości, że dobudowa ta stanowi samowolę budowlaną, a obecnie jest w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej i nie jest w stanie wykonać rozbiórki, gdyż otrzymywane przez nią świadczenie rentowe nie wystarcza nawet na podstawowe potrzeby życiowe, w tym na zakup niezbędnych leków, nie mówiąc o koniecznym remoncie domu. W toku postępowania T. B. – uznany za stronę w sprawie – złożył pismo, w którym podniósł, że nie jest prawdą jakoby rozbudowa budynku została wykonana 10 lat temu w miejscu starego pomieszczenia mieszkalnego, gdyż uprzednio "wybudowany był drewniany ganek w wejściowy do mieszkania, a nie pokój". Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji wskazał, że z mapy geodezyjnej z 1998 r. oraz mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 grudnia 2010 r. wynika, że w latach ubiegłych, tj. przynajmniej do roku 2010, przy budynku od strony drogi - w miejscu obecnie dobudowanej części – istniała część o wymiarach w rzucie ok. 2,0 x 3,0 m (wymiary wg. skali map). Zdjęcia przedłożone przez T. B. wskazują na to, że część ta pełniła wówczas rolę ganku – werandy. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że po roku 2010 budynek został rozbudowany poprzez dobudowanie części o wymiarach ok. 5,80 x 5,10 m, pełniącej obecnie funkcję pomieszczenia mieszkalnego tj. pokoju. [...] Inspektor podniósł, że skoro skarżąca nie posiadała pozwolenia na wykonanie robót związanych z rozbudową, to tym samym popełniła samowolę budowlaną podlegającą uregulowaniom wynikającym z art. 48 Prawa budowlanego i zasadnym było nakazanie wstrzymania robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Skoro skarżąca nie wykonała obowiązku określonego w postanowieniu z 21 listopada 2012 r., to organ I instancji był zobowiązany zastosować art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazać rozbiórkę obiektu. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja musiała ulec reformacji w sposób określony w sentencji albowiem obowiązek sformułowany w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej był nieadekwatny do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż rozstrzygał o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy zamiast – jak stanowi ten przepis – o nakazie rozbiórki części obiektu zrealizowanego samowolnie. Skargę na decyzję [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła M. Z. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego i "formalnego dającego podstawę do zmiany kwalifikacji podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia tj. zalegalizowania rozbudowy bez dokonania rozbiórki i bez opłaty legalizacyjnej". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi II instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, polegającym na nieustaleniu dokładnej daty rozbudowy budynku mieszkalnego na działce w miejscowości C. 26, bez wymaganego pozwolenia na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem M. Z. skutkowało to zastosowaniem niewłaściwych przepisów prawa materialnego, naruszeniem art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu przez ich zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o rozbiórce dokonanej rozbudowy. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., które nie przewidywały instytucji legalizacji za opłatą, a także przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z 21 listopada 2012 r. i podlegały art. 49 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., jak również art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Skarżąca zarzuciła, że organ nie zastosował tych przepisów pomimo, że rozbudowa budynku mieszkalnego została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1997 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego. Skarżąca wskazała, że ŚWINB w K. za datę przebudowy budynku przyjął rok 2010, a faktycznie rozbudowa nastąpiła w okresie 1993 – 1998. Rozbieżność ta jest zdaniem M. Z. dość duża i bardzo istotna co do dalszych losów rozbudowy budynku ze względu postanowienia ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Zarzuciła, że organy za okres przebudowy nie przyjęły jej wyjaśnień, a oświadczenie T. B., który "aby jej dokuczyć" napisał nieprawdę, że budynek rozbudowany został w 2010 r., pomimo, że pisała w odwołaniu, iż prace przy rozbudowie rozpoczęła już ok. 1992 lub 1993 r. M. Z. oświadczyła, że pokój dobudowała w okresie 1993 – 1998 i od wiosny 1998 r. ten pokój użytkuje, a na mapach geodezyjnych z nieznanej jej przyczyny nie ma tej rozbudowy naniesionej. Zauważyła też, że powoływana mapa nie określa zakresu aktualizacji terenu na dzień 9 grudnia 2010 r. i nie może stanowić podstawy, że na ten dzień stan zagospodarowania działki były taki jak na mapie. Wyjaśniła, że mapa ta jest kopią mapy zasadniczej znajdującej się w zasobach geodezyjnych w Starostwie Powiatowym w S., powstaje sukcesywnie poprzez naniesienia przez geodetów inwentaryzacji stanu istniejącego na poszczególnych działkach i przyjmowane poszczególne opracowania do tego zasobu. Nie odzwierciedla przy tym faktycznego zagospodarowania terenu. Wyjaśniła też, że roboty przy rozbudowie rozpoczęła wcześniej niż prace przy zbiorniku na nieczystości, a pozwolenie na zbiornik otrzymała w 1998 r. Skarżąca wskazała, że dokonana rozbudowa faktycznie połączona jest ze starą częścią budynku, który został wybudowany w 1947 r. i dokonanie rozbiórki tej rozbudowy spowoduje naruszenie konstrukcji dachowej nad starą częścią oraz rozbiórkę części starego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnik T. B. wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca rozbudowała istniejący budynek o pomieszczenie o wymiarach ok. 5,80m x 5,10m. Nie budzi przy tym wątpliwości, że aby wykonywać takie roboty budowlane w sposób zgodny z prawem i ustrzec się samowoli, inwestor winien był przed ich rozpoczęciem dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., przytaczanej dalej jako ustawa). Bezspornym jest przy tym, że decyzji takiej skarżąca nie posiadała, a skoro tak, to słusznie organy uznały, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej w zakresie dokonanej rozbudowy części obiektu budowlanego, co dało podstawę do zastosowania art. 48 ustawy. Przepis ten przewiduje możliwość legalizacji obiektów lub ich części wzniesionych samowolnie. Jeżeli bowiem budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 (czyli obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę): 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tego obowiązku, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 4 i ust.1). Obowiązki, o jakich wyżej mowa zostały na skarżącą nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 21 listopada 2012 r. Ponieważ M. Z. w wyznaczonym terminie nie przedłożyła stosownych dokumentów, na mocy art. 48 ust. 4 i ust. 1 organ nadzoru budowlanego prawidłowo nakazał jej rozbiórkę samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego części. Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania poczynionych przez organy ustaleń w zakresie daty rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ I instancji w ślad za wyjaśnieniami samej M. Z. złożonymi podczas oględzin 24 lipca 2012r. przyjął, że rozbudowa miała miejsce "około 10 lat temu" (czyli po 2000r.). W odwołaniu od decyzji PINB w S. z 24 maja 2013 r. skarżąca wskazała jednak już zupełnie inną datę, a mianowicie lata 1992-1993. Tak duża rozbieżność ze zrozumiałych powodów budzić musi wątpliwości co do wiarygodności oświadczeń składanych przez M. Z. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, iż samowolna rozbudowa miała miejsce "po roku 2010 r.", posiłkując się znajdującymi się w aktach mapami. Jedna z nich pochodzi z roku 1998 i stanowi plan zagospodarowania terenu wraz z wyrysowanym zbiornikiem na ścieki. Druga mapa wpisana została do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. dnia 9 grudnia 2010r. Nie ulega wątpliwości, że na obu mapach budynek mieszkalny zajmowany przez M. Z. przedstawiony został w stanie przed rozbudową. Organ powołał się także na złożone przez uczestnika T. B. zdjęcia, potwierdzające jego wyjaśnienia złożone w trakcie oględzin, że rozbudowa budynku mieszkalnego skarżącej miała miejsce ok. 2009r. Ustaleń w zakresie daty samowoli organ odwoławczy dokonał w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, w ramach swobody zakreślonej art. 80 kpa i dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł podstaw, aby prawidłowość tych ustaleń zakwestionować. Podkreślenia także wymaga, że w toku postępowania administracyjnego, a następnie sądowego M. Z. wskazywała 4 różne daty rozbudowy, bo oprócz opisanych już wyżej, były to lata: 1997 – 1998 (na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 6 listopada 2013 r., k. 31 akt sądowych) oraz 1993 – 1998, przy czym nie sposób nie zauważyć, że ten ostatni okres odpowiada przytoczonym w uzasadnieniu skargi przepisom prawa (mającym zdaniem M. Z. zastosowanie w sprawie), które od czasu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994r. stanowią wyłom od rygoryzmu procesu legalizacyjnego przewidzianego w obecnie obowiązującym art. 48 ustawy. Niezależnie zatem od oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji podkreślić trzeba, że rozbieżności w ustaleniach organów obu instancji w tym zakresie nie mają znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozbudowy dokonano po 1 stycznia 1995r., a zatem stosować należy do skutków samowoli ustawę z 1994r. Bez względu także na to, czy przyjmie się rok rozbudowy zgodnie z pierwszymi wyjaśnieniami M. Z. złożonymi w trakcie oględzin (tak jak ustalił organ I instancji), czy też stosownie do ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 ustawy w aktualnym brzmieniu i orzeczenie o rozbiórce części obiektu. Odnosząc się do wskazanych w skardze art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665) oraz art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (a nie jak błędnie podniosła skarżąca 23 marca 2003 r.) o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) wyjaśnić należy, że żaden z nich nie ma zastosowania w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Pierwszy z nich faktycznie wyłącza stosowanie przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale tylko w przypadku gdy budowa obiektu została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, a w okresie od 20 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. złożony został wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ww. ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 29/12). Oprócz wymaganej tym przepisem daty zakończenia samowolnej budowy (po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r.), niezbędnym jest do wyłączenia trybu legalizacji złożenie do 31 grudnia 2007 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Żadna z powyższych okoliczności nie zaistniała w niniejszej sprawie. Co się zaś tyczy art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r., w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. (Dz.U.2006.193.1430), z dobrodziejstwa tego przepisu można skorzystać tylko wówczas, gdy pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., co w świetle ustaleń poczynionych w sprawie także nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.