II SA/Ke 740/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], o udzieleniu A. K. pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie 238,50 zł. miesięcznie na okres od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2008r. A. K. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ju o przyznanie pomocy finansowej w wysokości jednej średniej krajowej regularnie płatnej raz w miesiącu, umożliwiającej właściwe funkcjonowanie w społeczeństwie i poszukiwanie pracy w Polsce. Podkreślił, że nie posiada żadnego dochodu, natomiast ma na utrzymaniu 1 kota potrzebującego ok. 150 zł. miesięcznie i wymagającego leczenia weterynaryjnego. Zamieszkuje z synem czasowo przebywającym za granicą. Dodał, że ostatnio przyznany zasiłek w kwocie 250 zł. wystarczył mu tylko na 1 tydzień. Organ I instancji za podstawę przyznania zasiłku okresowego przyjął art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 106, art. 109 i art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na sytuację życiową A. K., jego ubóstwo, bezrobocie i spełnienie kryterium dochodowego, zaistniały w sprawie przesłanki umożliwiające przyznanie mu tego świadczenia. W odwołaniu od decyzji w sprawie zasiłku okresowego A. K. wnosił o zmianę decyzji i przyznanie zasiłku okresowego w wysokości określonej we wniosku i podlegającej rewaloryzacji. Podtrzymał również wcześniejszą argumentację. Rozpatrując odwołanie Kolegium przytoczyło treść art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), określającego kryteria uzyskania zasiłku okresowego, którymi dla osoby są: długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego w sytuacji, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wysokość świadczenia stosownie do dyspozycji art. 38 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, wynoszącym 477zł, a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418zł miesięcznie. Dolną granicę zasiłku wyznacza ust. 3 pkt 1 art. 38 stanowiąc, że kwota zasiłku nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 147 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym, gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że przyznanie wnioskodawcy zasiłku okresowego w najniższej wysokości nie narusza przepisów ustawy o pomocy społecznej, albowiem przepisy te nie określają konkretnej wysokości zasiłku okresowego, zaś przyznana kwota mieści się w granicach określonych prawem. Gmina, jak wynika ze sprawozdania, otrzymuje dotację celową z budżetu państwa w wysokości wystarczającej na pokrycie zasiłków okresowych w minimalnej wysokości i w takiej wysokości te świadczenia są przyznawane. Własne środki Gmina przeznacza na realizację zasiłków celowych i taką pomoc we wrześniu 2008 r. A. K. uzyskał w łącznej kwocie 553,28 zł. Podkreślono, że powodem przyznawania zasiłków okresowych w minimalnej wysokości są ograniczone możliwości finansowe gminy. Nadto w ocenie organu, brak jest podstaw do przyznania zasiłku okresowego w wysokości średniej krajowej pensji tj. ok. 3000zł, ponieważ ustawodawca ustalił górną granicę tego świadczenia w wysokości 418zł. SKO wyjaśniło również, że zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. b). ustawy o pomocy społecznej, bilet kredytowy (o którym mówi skarżący) zaliczany jest do świadczeń niepieniężnych. Natomiast przez kontrakt socjalny rozumie się pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Ze względu na taki niepieniężny charakter tych form pomocy, organ uznał, że również i one nie spełniłyby oczekiwań A. K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył A. K. kwestionując wysokość przyznanego zasiłku okresowego, która jego zdaniem powinna stanowić równowartość średniej krajowej, regularnie płatnej raz w miesiącu, podlegającej rewaloryzacji, umożliwiającej właściwe funkcjonowanie w społeczeństwie i poszukiwanie pracy w Polsce. Skarżący powołał przepisy art. 1- 3, 6-9, 15 pkt 2, 16, 17, 20- 22, 24, 30-32, 37, 39, 40, 45-47, 50, 51, 54, 59-61, 64- 68, 71, 73- 78, 82- 84, 86, 87, 91, 164, 166, 167, 169, 171 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1 i 2, 2, 11, 11a ustawy o ochronie zwierząt, art. 2, 3, 6- 8, 11 pkt 3, 14- 25, 36 pkt d, f, pkt 2 b, h, 38 pkt 6, 39, 41, 43, 70, 89, 100, 101, 106 pkt 2, 107, 108, 110, 112 pkt. 13, 115- 123, 126 - 134 ustawy o pomocy społecznej , art. 1, art. 4, art. 7, art. 10-14, art. 16 Europejskiej Karty Społecznej oraz ustawę o zwalczaniu bezrobocia i ustawę o promocji zatrudnienia /bez wyszczególniania artykułów/, a także zawnioskował o "skierowanie do psychiatry" zarządu MGOPS, pracownika socjalnego i składu orzekającego SKO. Skarżący wyjaśnił też, że nie stosował określenia bilet kredytowany, ani nie nazywał go kredytem. Stwierdził, że "swój pogląd na temat artykułów ustawy o pomocy społecznej dotyczących kredytów wyraził w formie pisemnej precyzując w jednym z pism, co chce osiągnąć za pomocą kredytu i że chodziło mu o równowartość średniej krajowej pomnożonej przez np. 12 lub 24 raty albo o otworzenie szkoły muzycznej". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dale p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zasiłek okresowy jest podstawową formą pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na dysfunkcje określone w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej cytowanej dalej jako ustawa (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), takie jak: długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego o ile dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 kwoty 477zł, stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418zł miesięcznie. Jednocześnie minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2008r. dla takich osób nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy), jak również nie może być niższa niż 20zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy ustala – jak stanowi art. 38 ust. 5 ustawy – ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 147 ust. 7 ustawy, od 2008r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie kryteriów obowiązujących przy ustalaniu prawa do zasiłku okresowego oraz uznaniowego charakteru decyzji w części określającej wysokość tego zasiłku, jak również okresu na jaki zostanie przyznane to świadczenie. Uznanie pozostawione organowi pomocy społecznej w zakresie wysokości zasiłku nie jest dowolne, lecz zostało ograniczone poprzez określenie górnej i dolnej granicy świadczenia. Organ pomocy społecznej przyznał A. K. zasiłek okresowy w kwocie 238,50zł miesięcznie tj. w minimalnej wysokości. Wysokość świadczenia została obliczona na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 38 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 147 ust. 7, jako 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (477zł) a dochodem wnioskodawcy. Ponieważ A.K. nie osiąga żadnych dochodów, wysokość ta wynosi 50% kwoty 477zł, a więc 238,50zł. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie decyzja wydana w oparciu o przepis zawierający element uznania jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem zbadania wymaga to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono – w zgodzie z art. 7 kpa – wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy podkreślono, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania tego typu świadczeń wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 cyt. ustawy tzn: zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również wymogiem uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy i nie posiadaniem żadnego dochodu. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Akta administracyjne zawierają również dowody (pismo przewodnie MGOPS z dnia 11 września 2008r.) potwierdzające, że możliwości finansowe Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej są ograniczone. Mają one ścisły związek z dotacją jaką na realizację pomocy w postaci zasiłków okresowych gmina otrzymuje z budżetu państwa, a która wystarcza na pokrycie zasiłków w minimalnej wysokości dozwolonej prawem. Gmina w takiej właśnie minimalnej wysokości udziela podopiecznym zasiłków okresowych. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w najniższej wysokości nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Żądanie przyznania zasiłku okresowego w kwocie " jednej średniej krajowej" nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, które określają górną granicę tego zasiłku w kwocie 418zł. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie gwarantują przyznania bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o nią, nawet gdy strona uważa dane potrzeby za niezbędne. Ustosunkowując się do zarzutu błędnego przytoczenia przez organ II instancji określenia bilet kredytowany, zamiast kredyt, o jaki chodziło skarżącemu, należy zauważyć, że SKO istotnie wadliwie odniosło się w uzasadnieniu swojej decyzji do instytucji biletu kredytowanego uregulowanej w art. 37 ust. 4 ustawy, choć takie świadczenie nie było przedmiotem wniosku, ani sprawy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż A. K. domagał się w sprawie przyznania skonkretyzowanej co do wysokości bezzwrotnej pomocy finansowej, w którym to żądaniu nie mieściły się wzmiankowane przez skarżącego we wniosku z dnia 8 sierpnia 2008 r., w odwołaniu i w skardze "kontrakty i kredyty". Te formy pomocy społecznej mają bowiem inny charakter niż żądana pomoc. Zgodnie bowiem z art. 45 ustawy o pomocy społecznej, praca socjalna, która może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny, świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna prowadzona jest m. in. z osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej. W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia. Praca socjalna jest świadczeniem niepieniężnym. Według natomiast art. 43 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana m. in. w formie nieoprocentowanej pożyczki. Jeżeli o takie formy pomocy chodzi skarżącemu, to powinien ze stosownym, sprecyzowanym i jednoznacznym żądaniem zwrócić się do organu pomocy społecznej pierwszej instancji. Wbrew nieudokumentowanym twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze, w aktach sprawy nie znajduje się jego pismo wyjaśniające, co chce osiągnąć za pomocą kredytu, ani precyzujące wniosek. Organy administracji nie miały więc możliwości rozpatrzenia sprawy pod tym kątem. Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku oraz niektórych stwierdzeń skarżącego należy zauważyć, że zawierają one obraźliwe sformułowania dotyczące członków organów i jako takie są bez znaczenia przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Co do powołanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP, ustawy o pomocy społecznej i ochronie zwierząt oraz Europejskiej Karty Społecznej oraz ogólnie wskazanych ustaw o zwalczaniu bezrobocia oraz o promocji zatrudnienia, to nie mogą one mieć wpływu na przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości odpowiadającej średniej krajowej pensji. Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1 lit. c). Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 p.p.s.a.