II SA/Ke 741/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 741/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. S. i M. Z. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...], nakazującej odwołującym się przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr: 4899, 4939/9 i 4939/10, będących ich własnością, poprzez zaprzestanie użytkowania tych działek w charakterze targowiska, na podstawie art.138 § 2 kpa, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ ustalił, że w dniu 19.10.2009r. Burmistrz Miasta i Gminy K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zagospodarowania terenu nieruchomości należącej do M. S. i M. S.. Przeprowadzone w dniu 6.11.2009r. oględziny wykazały, iż właściciele nieruchomości od miesiąca sierpnia 2009r. wykorzystują i zamierzają nadal wykorzystywać teren działek o nr: 4899, 4939/9, 4939/10 jako plac targowy, nie posiadając ustalonych w drodze decyzji warunków zabudowy na zmianę zagospodarowania terenu. Okoliczności sprawy wskazują, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie miała charakteru jednorazowego i trwać będzie dłużej niż 1 rok. W ocenie organu I instancji bezzasadnym byłoby wstrzymanie użytkowania terenu i wyznaczanie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ M. S. oraz M. S. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jednakże na budowę dwóch zadaszeń na stoiska handlowe na działkach nr: 4899, 4939/9, 4939/10, nie zaś na ustalenie warunków zabudowy dla lokalizacji targowiska. Organ wskazał jednocześnie, iż wniosek ten pozostał bez rozpoznania, ponieważ strony nie dokonały jego uzupełnienia w określonym terminie, w zakresie objęcia wnioskiem zmiany zagospodarowania terenu, m.in. targowiska. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał także, iż w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., teren wyżej wymienionych działek przeznaczony będzie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, przeznaczenie uzupełniające - usługi zlokalizowane w parterze zabudowy lub samodzielnie stanowiące 30% powierzchni działki. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, jakie wnieśli M. S. i M. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podkreśliło, że w razie stwierdzenia, że dokonano zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ dokonuje oceny, czy zmiana taka jest dopuszczalna w świetle przepisów szczególnych, czy też nie. W razie stwierdzenia jej dopuszczalności, co do zasady organ powinien wstrzymać użytkowanie terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W razie stwierdzenia, że dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest sprzeczna z przepisami szczególnymi i wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby w ogóle niemożliwe, rzeczą organu administracji będzie nakazanie w drodze decyzji przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż na działce oznaczonej nr 4899 dokonano utwardzenia gruntu poprzez wysypanie go żwirem, a działki oznaczone nr: 4899, 4939/9, 4939/10 użytkowane są jako plac targowy. Ponadto, M. S. i M. S. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy wyżej wymienionych działek dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zadaszeń na stoiska handlowe. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, skoro wnioskodawca nie uzupełnił wniosku w zakresie określonym w piśmie z dnia 23.12.2009r. w terminie w nim określonym, to organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zagospodarowania terenu działek nr: 4899, 4939/9, 4939/10 i zaskarżoną decyzją zobowiązał ich właścicieli do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Kolegium podniosło, iż w aktach niniejszej sprawy brak jest wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o którym mowa wyżej, co uniemożliwia odniesienie się do ustaleń dokonanych przez organ I instancji. W aktach sprawy brak jest także materiałów dowodowych określających dotychczasowy sposób użytkowania, tj. do czasu użytkowania przedmiotowych działek jako targowisko. W konsekwencji, brak jest możliwości dokonania przez Kolegium Odwoławcze oceny faktycznej zmiany zagospodarowania terenu. Organ zgromadzonym materiałem dowodowym winien bowiem w sposób nie budzący wątpliwości dowieść i wykazać, w jakim zakresie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu działek nr: 4899, 4939/9, 4939/10. Organ odwoławczy podkreślił, że unormowanie art. 59 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosić może się nie tylko do sytuacji, w której zmiana zagospodarowania terenu łączy się z przeprowadzeniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale także i do tego rodzaju zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączy się w ogóle z wykonywaniem robót budowlanych. Dlatego stwierdzić należy, iż podstawową rzeczą, którą organ I instancji zobowiązany jest wykazać to ustalenie, w jakim zakresie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, jakie było dotychczasowe użytkowanie wyżej wymienionych działek i w jakim zakresie dokonano samowolnej zmiany ich użytkowania. W ocenie Kolegium, zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na wyjaśnienie zakresu dokonanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu wyżej wymienionych działek przez właścicieli tych działek, a co za tym idzie brak jest możliwości dokonania oceny, czy zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna w świetle przepisów szczególnych, czy też nie. W razie stwierdzenia, że dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalna co do zasady, organ powinien stosownie do dyspozycji art. 59 ust.3 pkt 1 ww. ustawy, wyznaczyć termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednakże organ I instancji nie nałożył takiego obowiązku. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien odnieść się do dokonanej faktycznej zmiany zagospodarowania terenu działek 4899 , 4939/9, 4939/10 i w tym aspekcie dokonać oceny, czy zmiana ta jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa, czy zasadne jest wstrzymanie użytkowania terenu i wyznaczenie terminu, w którym właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla dokonanej zmiany zagospodarowania terenu działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska zawartego w uzasadnieniu omawianej decyzji organu I instancji wskazującego, iż skoro właściciele przedmiotowych działek wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla pawilonów handlowych, a zakresem wniosku nie objęto "targowiska", to automatycznie wyklucza to możliwość zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ I instancji nie wyjaśnił w niniejszej sprawie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy wyżej wskazanych i podjął decyzję bez zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, z podjęciem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jako niezbędnego warunku wydania decyzji o treści zgodnej z prawem. W konsekwencji powyższego, organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 kpa. Skargę od tego rozstrzygnięcia złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 kpa polegające na przyjęciu, iż organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, przez co uchybił art. 7, 77 § 1 i 107 kpa, - błędne przyjęcie, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazała w uzasadnieniu, że małżonkowie S. podczas oględzin nieruchomości przyznali, że przedmiotowe działki w lipcu 2009r. utwardzili żwirem, a od sierpnia 2009r. rozpoczęli dzierżawę tego gruntu osobom prowadzącym handel, a tym samym potwierdzili fakt zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, wskazali zakres tej zmiany oraz określili czas, w jakim zmiana miała miejsce. To stanowisko strony, a także pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalają na przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w dostatecznym zakresie dopuszczając się rażącego naruszenia przepisów procedury, a w konsekwencji przyjęcie, że stan faktyczny nie został przez ten organ ustalony prawidłowo. Skarżąca nie podzieliła także stanowiska organu odwoławczego co do interpretacji art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarzucając, że wybór jednego z dwóch rozwiązań przewidzianych w pkt 1 i 2 tego przepisu jest uzależniony od okoliczności danej sprawy i należy do organu ją rozstrzygającego. Zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny narusza zasadę wynikającą z art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie interesów mieszkańców budynków należących do zasobów mieszkaniowych skarżącej Spółdzielni, tj. ich prawa do spokoju, czystości, bezpieczeństwa w miejscu zamieszkania, a przez to także interes samej skarżącej jako współwłaściciela budynku i współużytkownika wieczystego gruntu i równocześnie zarządcę przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślenia przy tym wymaga, że generalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wyjątkiem od niej jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, było uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na ustalenie, w jakim zakresie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu działek nr 4899, 4939/9 i 4939/10, o jakiej mowa w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który był materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji objętej odwołaniem. Przepis ten stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie art. 59 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy nakazuje stosowanie przepisu ust. 1 do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. Przepis art. 59 ust. 3 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zgromadzone w sprawie dowody nie dają podstaw do zaakceptowania stanowiska Kolegium, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji nie wyjaśnił zakresu zmiany zagospodarowania terenu objętego postępowaniem. W sprawie bezspornym było bowiem, że małżonkowie S. – współwłaściciele działek oznaczonych nr 4899, 4939/9 i 4939/10 – w lipcu 2009r. wysypali na nie żwir w celu utwardzenia, którego wcześniej nie było, a następnie od sierpnia tego samego roku zaczęli wydzierżawiać ten grunt kupcom pod targowisko. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wcześniej teren ten nie był wykorzystywany jako plac handlowy, a na nieruchomości znajdował się jedynie warsztat stolarski (okoliczności te zostały przyznane przez właścicieli w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 6 listopada 2009r. oraz w odwołaniu od decyzji I instancji). W ocenie Sądu, taki stan faktyczny nie budzi wątpliwości co do przyjęcia, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu (poprzez utwardzenie gruntu w celu urządzenia placu handlowego), nie wymagająca pozwolenia na budowę (art. 29 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane), o jakiej mowa w art. 59 ust.2 ustawy, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Niespornym jest także, że w sprawie nie ma mowy o jednorazowej zmianie zagospodarowania terenu trwającej do roku. Ponieważ niewątpliwie utwardzenia placu na tym terenie wcześniej nie było, podobnie jak targowiska, które prowadzone jest obecnie, niezrozumiałe są wywody Kolegium, iż "zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na wyjaśnienie zakresu dokonanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu wyżej wymienionych działek przez właścicieli tych działek." Tym samym zarzut zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie zakresu tej zmiany, nie może być uznany za słuszny, a co za tym idzie, nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Nie ma również racji organ odwoławczy twierdząc, że w aktach niniejszej sprawy brak jest wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zadaszeń na stoiska handlowe, co "uniemożliwia (...) odniesienie się do ustaleń dokonanych przez organ I instancji". Wniosek ten znajduje się bowiem na k. 36 akt organu I instancji. Zaskarżona decyzja wskazuje także na naruszenie przez Burmistrza Miasta i Gminy K. art. 59 ust.3 pkt 1 ustawy, przy czym z jej uzasadnienia zdaje się wynikać, że ma ono polegać na błędnym - w ocenie Kolegium - przyjęciu, iż skoro właściciele działek objętych postępowaniem wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla pawilonów handlowych, a zakresem wniosku nie objęto "targowiska", to automatycznie wyklucza to możliwość zastosowania przepisu art. 59 ust.3 pkt 1 ustawy. Niezależnie od merytorycznej oceny stanowiska organu odwoławczego podkreślić należy, że zaskarżona decyzja nie wskazuje w jakikolwiek sposób na to, ażeby zakwestionowanie powyższego poglądu powodowało konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zaistnienie tej przesłanki jest zaś warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie uchylił ją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 500 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł i wynagrodzenie rady prawnego – 240 zł, obliczone na podstawie § 14 ust.2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ II instancji mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne, eliminując dotychczas popełnione uchybienia.